经济观察报 记者 谢良兵 近日，成都市政府新闻办召开发布会表示，成都已出台《关于建立农村住房保障体系的实施意见 （试行）》，将在2012年内全面建成农村住房保障体系。这被媒体称为中国首个农村住房保障制度，也是最为彻底的成都户籍改革的配套细则之一。

2010年11月16日，成都市宣布进行全域自由迁徙的户籍改革。12月13日，为配合此改革所涉的城乡房产管理局、人力资源和社会保障局、公安局等八个部门的实施细则，均已草拟完毕并上报成都市委。这些细则今年将陆续出台。

此次成都户改，在社会保险和就业、住房保障、政治权利和民主管理权利等各方面均强调了城乡平等，突破了以往阻碍户改前进的桎梏。成都市住房委员会办公室副主任范亮对本报记者说，这种制度设计和安排填补了（住房保障制度的）空白。

这项制度将从4月底开始在成都市范围内实行。

覆盖600万农民

在新闻发布会上，成都市住房委员会办公室主任杜文说，成都市的农村住房保障体系有三大原则：全域覆盖、基本保障、统一管理，不仅要为城镇住房困难居民提供住房保障产品，也要在农村建立住房保障体系，实现符合保障条件家庭的“应保尽保”。

自2003年成都市实行统筹城乡改革以来，尤其是2008年，成都市展开了农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，农村产权交易制度让农民的财产有了流动转让的权利。这让部分城里人在农村买房定居成为可能。

成都市新津县所辖社区的一位村民告诉本报记者，这个社区实现了部分居民集中居住，集中居住区的房子每套成本不到6万元，但我们的房子协议价已卖到13万元一套了。“这些协议卖房者基本都是进城的年轻户。”

这些转让了宅基地和土地的农民将是成都市农村住房保障制度的主要覆盖人群。范亮对本报记者说，农村的新增人口和转让了宅基地和土地的农民，是农村住房保障体系的主要受益者。他也坦承，目前这部分人数很少。

根据《意见》，成都约有600万农村居民，保障体系将全部覆盖。

农村保障房的准入门槛，涉及了家庭年收入及财产和家庭住房面积两个指标。范亮称，家庭收入及财产方面的规定，根据农村的实际情况来进行制定的，由各区县自定。而另一指标——家庭住房面积人均16平方米以下，是全市范围城乡统一的固定标准。

事实上，目前农村居民的住房面积都比较大，而新增人口的住房困难也尚未显现出来，因此，成都市农村住房保障的需求和预期并不一定能吻合。“宅基地虽然承担了保障的功能，但属于农民财产。保障是政府的职责，不能不做。”范亮说。

在他看来，这个制度暂时可能用不上，“但制度应该先出来。”范亮称，制度的意义在于保证“城乡居民均等享受公共服务”。尤其是在农民财产权固化之后，这种制度设计和安排就显得更为重要，也是农村生产要素自由流动之后的制度保障。

主选廉租房模式

根据规划，成都市将在2011年底前完善城镇住房保障体系，2012年底前住房保障体系覆盖农村。“今年将进一步细化细则和试点工作。”成都市住房委员会办公室副主任范亮说，“并将调研适合的准入条件。”

在当地政府看来，将农村居民纳入住房保障体系是一个循序渐进的过程，并非一蹴而就。去年1月份，成都市正式宣布自由迁徙的户籍改革，在政策上给农民向城镇迁徙打下了牢固的现实基础，让他们有机会在城镇安居。

早在2006年，成都率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入城市户籍；2008年4月，实现本市农民租住私人住房可入户，并将经济适用住房销售范围从城市居民延伸到农村进城务工的农村劳动者，开全国先河。

今年49岁的彭州农民郭志明是双下肢截肢的残疾人，妻子也是农民，进城之后，租房成本是他们生活中的沉重负担。2008年，郭志明一家领到了每月800元的廉租补贴，2010年5月取得实物配租资格，年底参与摇号选房，如今已住进新家。

成都市即针对住房和收入符合一定条件的大学毕业生和进城务工农村劳动者等特殊困难群体推出公共租赁住房。成都高新区首先试点，首批启动6000余套员工及农民工公寓建设，三个项目总建筑面积达到30.7万平方米，早已竣工。

农村保障房是一个新生事物，其建设和管理尚无先例可循。成都市几年前的这些尝试都是此番农村住房保障体系建立的基础。

目前城镇住房保障的主要方式有廉租房、公共租赁房和经济适用房三种方式。但农村住房保障体系将主要选择廉租房这一方式，“低廉的费用，是最基础的选择。”范亮解释说，公共租赁房和经济适用房准入条件和保障方式与农村居民的实际保障需求有一定差距。

廉租房实行租赁补贴和实物配租两种保障方式。据范亮介绍，一种是政府为农村居民提供货币补贴，由自己去租房。另外一种是政府直接为纳入保障的农村居民提供廉租房，农村居民每个月缴纳少额租金。

今年全国两会期间曾透露，中国的《基本住房保障法》正在制定当中，初稿已经出台。其中涉及到农村住房保障的有关制度。但相关人士评价，初稿中关于农村住房保障的内容条文单薄，保障形式以补贴为主，与城镇住房保障制度差距较大。

成都市的农村住房保障在制度设计上，与城镇住房保障体系并无太大差异。“其意义主要体现在城乡公共服务机会的均等化，消除附着在户籍上的福利差异。”有评论称。

十年1500亿元

根据制度设计，成都市的农村保障性住房房源由成都下属各区(市)县政府通过在乡镇和农民集中居住区新建和采购保障住房的方式来进行筹集。这些房源的解决需要多少资金？由于区县差异大，也尚未正式启动，成都方面很难说出一个具体的资金额度。

据成都市房管部门相关人士透露，资金来源有三个渠道：不低于当年土地出让净收益10%的保障资金、住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金以及上级财政安排用于廉租房保障的专项补助资金。

为保障这个资金的来源，成都市县（区）两级财政还将城乡住房保障资金列入到地方财政年度预算安排。成都方面表示，从2000年到2010年10年间，成都市已经在住房保障上投入了1500亿元。

数据显示，十年间，成都市通过修建廉租住房、经济适用房、公共租赁住房、限价商品房、单位投资经适房（集资建房）、房改房等共解决80.9万户城乡家庭住房困难，总建筑面积5631万平方米。2011年将建设保障性住房和改造棚户区约400万平方米，“十二五”期间将建设保障性住房和改造棚户区2000万平方米。

在由中国社科院主持编写的 《中国住房发展报告（2009―2010）》中，成都市住房市场监管指数 （住房市场有序程度）为0.595，名列全国第三位。成都市房管局负责人对此的解读是，一个地方的住房市场能否有序发展，很大程度上取决于住房保障成效。

据了解，考虑到成都市现有经济承受能力，确定住房保障实施标准为基本保障，缓解保障对象住房困难，同时促进其通过自身努力进一步改善住房条件。农村住房保障，也将统一纳入全市住房保障动态管理，实行统一的申请、审核、公示、租售和监督管理。

针对此前全国部分地区出现的保障房富人化的趋势，成都市住房委员会办公室主任杜文强调，为了保证农村住房保障工作能够切实服务农村低收入困难人群，成都市将采取公正透明的管理机制，杜绝“开豪车享受住房保障”现象的发生。

有论者称，如何做到既能切实保障农村低收入者住有所居，又不至于在城乡一体化的过程中损害农村居民利益，这是成都农村住房保障制度的难点，也需要主管部门在制度上进一步理顺农民与土地的关系。