深圳新政改：系统性机构再造

作为深圳首批公派赴美留学官员之一的李英才，对此次深圳机构改革的评价是：“这么大的动作，这么大的规模，涉及面及影响面前所未有。”

8月5日，《深圳市政府机构改革方案》（下称《方案》）正式公布后第五天，深圳人大常委会召开四届三十二次会议，李英才等16名官员就被任命为深圳政府机构改革后政府组成部门主要负责人，备受关注的政府机构人事安排终于尘埃落定。

有分析认为，上述任命的通过，标志着深圳特区成立31年来最大的一次政府机构改革开始起步。

“本次政府机构改革的核心是清晰界定政府、市场、社会之间的关系，优化政府机制体制。这意味着政府部门的职能将从许多具体的公共服务领域中退出，交由社会组织承担。”新获任命的深圳市民政局局长刘润华说。

刘润华表示，前不久，民政部与深圳市政府签署了 《推进民政事业综合配套改革合作协议》，民政部一些重大改革项目和措施将在深圳先行试验。目前，深圳市民政局正在民政部的指导下，连同其他部门着手相关研究工作，争取年底前，初步构建出普惠型的社会福利制度框架，届时，将有更多的市民享受到更多的社会福利项目。

“新的科技工贸和信息化委员会整合了深圳对产业管理所有的政府资源，接下来的难度也在于如何能使各单位的人员尽可能地融合在一起，把政府的有限资源，更加有效地配置到深圳的产业发展中去。”深圳市科技工贸和信息化委员会主任王学为在会议现场接受本报记者采访时说。

长期研究和参与深圳政府机构改革工作的深圳市社科院院长乐正在接受本报记者采访时认为，此次深圳政府机构改革从表面上看是调整事权，精简机构，提高效率。而实际上，深层次的原因则是为了 “从根本上解决政府职能的转变”。

“尤其在经济运行领域，不管或不直接管，通过市场或是以服务外包的方式让渡给社会解决，总而言之，通过机构改革达到减少政府对经济社会事务进行干预管理的目的。”乐正表示。

低调推进

深圳市委一位参加《方案》起草制定的官员向本报记者介绍，建市29年来，深圳共进行过四次行政审批制度改革、七次行政管理体制改革。而早在2003年，深圳就已经率先开始探索“行政三分”及对政府机构实施“大部制”改革。

按照当年的设想，即是将海陆空所有交通管理合并，实行“大交通”模式；将内外贸易及工业产业整合，成立贸工局；将文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作一统，实施“大文化”；将城管、市政、园林、绿化爱国卫生及综合执法归并，实行“大城管”。

他表示，本来已经箭在弦上的改革，后来由于媒体将尚未正式报批的“行政三分”大肆炒作成西方的“三权分立”而被高层紧急叫停，最终流产。

“此次在宣传方面的低调，应该说在很大程度上就是吸取上次改革最终流产的教训。”上述官员表示，此次改革由于涉及机构的大规模缩减归并，以及大量岗位特别是领导岗位的减少，因此显得尤为敏感，因此深圳市委市政府对此高度重视。

事实上，在近期召开的深圳市委四届十二次全会上，深圳市委书记刘玉浦代表深圳市委常委会做报告时即强调：“这项工作牵涉面广、事关重大，当前‘三保’任务又十分繁重，必须确保做到人心不散，秩序不乱，工作不断，照常运转。”

为此，7月31日，深圳市还专门制定下发了 《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》，要求各部门各单位领导特别是主要领导要带头遵守各项人事纪律、财务纪律及其他各项纪律。

通知特意强调，严明政治纪律：严禁以各种非组织行为，或利用手机短信、互联网等方式散播不实信息，干扰和影响机构改革工作，对违反者，一经发现要严肃查处。

值得一提的是，在强调纪律，要求各级党政领导班子服从安排，不谈条件、不讲价钱，坚决执行的同时，刘玉浦也没有忘记对即将面临利益调整干部们的安抚。他在讲话中也承诺 “市委、市政府也会对大家负责，让大家各得其所、各尽所能”。

机构再造

根据上述深圳市委政策研究室参加《方案》起草制定的官员介绍，此次深圳政府机构改革最大的亮点，是在设置了“委员会”这一政府部门架构的同时，还对不同职能部门领域进行了分拆合并。

新设置的7个委员会包括：发展和改革委员会 （整合原工商局物价局的定价职能、统计局的统计分析和信息发布职能，联系统计局）、科技工贸和信息化委员会（整合原贸易工业局、科技和信息局、高新技术产业园区领导小组办公室、高新技术产业带领导小组办公室、保税区管理局、信息化领导小组办公室）、财政委员会（整合原财政局与地税局）、规划与国土资源委员会（整合原规划局、国土资源和房产管理局）、交通运输管理委员会（整合原交通局、公路局、城市交通综合治理领导小组办公室、轨道交通建设指挥部办公室）、卫生和人口计划生育委员会（整合原卫生局、人口和计划生育局和食品药品监督管理局）、人居环境委员会（整合原环境保护局、建设局、水务局，联系气象局）。

此外，整合原有的人事局、劳动和社会保障局成立人力资源和社会保障局，整合原文化、旅游、体育局为文体旅游局。成立新的市场监督管理局，将原工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局饮食环节的食品监管职责整合划入市场监督管理局，上述三局不再保留。

据了解，根据方案，深圳政府现有直属机构中公安局、教育局、民政局、司法局等共7个机构暂不作调整。此外，市委驻深单位工作委员会有关驻深单位管理的政府职能划入科技工贸和信息化委员会，驻深单位党的工作职责划入市委直属机关工作委员会，不再保留市委驻深单位工作委员会。

根据《方案》，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深圳市政府将设置31个工作部门，根据部门职能定位分别命名为 “委”、“局”、“办”。主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门，称为“委”；主要承担执行和监管职能的机构，称为“局”；主要协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构，称为“办”。同时，将一部分主要承担执行和监管职能的 “局”，交由承担制定政策、规划、标准等职能的“委”归口联系，将一部分“办”交由市政府办公厅归口联系。

行政层级改革试验田

上述参与《方案》起草制定的官员向本报记者表示，此次深圳政府机构改革的亮点，除在行政架构上实施“大部制”，还有精简层级，推进行政层级改革试点。

6月30日刚刚挂牌的深圳市坪山新区，被选定为深圳精简层级，推进行政层级改革试点。据原坪山街道的官员向本报记者回忆，他们是在新区挂牌的前一天才得到通知，之前竟然不知道新区成立的消息。

坪山街道位于深圳市龙岗区中部，东邻惠州市，西与横岗、龙岗中心城相连，南与葵涌和盐田区接壤，北与坑梓毗邻。2005年年末总人口43万人，其中户籍人口24856人，总面积127.22平方公里，是深圳目前最大一块连片土地。

坑梓街道地处深圳市东北部，毗邻深圳市大工业区和深圳市高新技术出口加工区，总面积40.4平方公里，总人口约18万，其中户籍人口近万人，辖6个社区居委会、44个社区居民小组。

由上述片区和深圳市大工业区构成的坪山新区，总面积超过了167平方公里，人口超过60万，面积超过了罗湖和福田区的面积。

在管理模式上，作为由深圳市委、市政府直接领导的功能区，坪山新区管理委员会将下辖9个局办，即综合办公室、纪检监察局、组织人事局、经济服务局、发展和财政局、社会管理局、公共事业局、城市建设局、城市管理局。

此外，深圳市管的社保、工商、公安、交通等局向坪山新区派出机构，派出机构主要领导任免要和坪山新区管理委员会协调。

与此同时，坪山新区还将设立三个处级编制的事业单位，包括机关后勤服务中心、城市管理服务中心、社会管理服务中心。新区成立后，坪山、坑梓两个街道办将全建制纳入坪山新区，新区管理委员会享有新区街道内的人事管理权。

在行政体制改革上，坪山新区将实行“一级政府三级管理”，并通过功能区完成精简行政层级的试点。而坪山新区将试点整合街道与社区工作站资源，这也意味着目前深圳“市-区-街道-社区工作站”的两级政府四级管理模式将被完全颠覆。

在坪山新区管委会挂牌20天之后，7月20日，深圳市即与民政部签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》。根据协议的安排，深圳将坪山新区试点街道与社区整合。

此外，深圳还将探索建立推进居民委员会与业委会相互配合与支持的体制机制。

至于改革的思路，深圳市民政局局长刘润华在接受记者采访时表示，“由于此次整合涉及较大的体制性改革，具体方案仍在研究制定中。具体思路有可能同步进行，也有可能分步实施，同时也不排除同一个功能区内分步进行。”

刘润华介绍说，2004年底，深圳就审定了有关社区配套的意见，设立社区工作站，承接从居委会中剥离出来的行政工作。这样一来，居委会的职能定位与业委会非常接近，都是群众性的自治组织。

据了解，在深圳市与民政部的《协议》中，还有一项重大突破是关于社会组织管理体制改革。

在这方面，民政部将大幅放权，在准许深圳探索建立社会组织直接向民政部门申请登记制度的同时，还将会同国家有关部门将驻深涉外基金会的登记管理权限下放深圳，此外，还将授权深圳开展基金会、跨省区行业协会、商会等级管理试点。

据了解，接下来深圳市将大力发展“草根”慈善组织培养一批“草根”慈善领袖。实行“慈善倍增计划”，设立专项基金，对“草根”组织的慈善项目，如艾滋病患儿、自闭症患儿等，实行定向资助。扶持各类慈善救助项目，推动慈善救助项目化，以丰富多彩的慈善项目吸引社会各阶层人士参与慈善事业。

按照计划，深圳市还将在2015年建立现代社工制度，争取在当年社工达到5000名，其中3500个社工为政府购买项目，另1500名社工为编制内社工。

另据了解，近期国务院还批准了20余个省市的政府机构改革方案，谈到与深圳方案的异同，深圳“行政权三分”制度的主要设计者，一直参与深圳行政机构改革方案设计制订的深圳大学管理学院马敬仁教授认为，二者不可同日而语“，不是一个层面的东西”。

马敬仁认为，二者之间的区别在于，深圳的机构改革已经推进到了一定的程度，其由计划到市场的过程已经完成，而其他地方的机构改革则还处于由政府管制型向市场性的过渡。

其次，他表示，深圳此次政府机构改革不是简单的机构撤并，而是政府机构全面、重大、系统性的再造，也是自2001年起中编办开始在深圳试点政府机构改革以来最重大的一次改革。

“努力建立一个适应市场经济的服务型政府，这正是深圳在此次政府机构改革中所要达至的突破性目标”，马敬仁表示，而这样的政府，是目前中国还没有的。

关于深圳此次政府机构改革的难点，深圳市社科院院长乐正表示，精简机构的前提实际上是减事，如果不能从真正意义上减少政府管理的事权，精简的机构难免还会反弹。

“就目前政府的职能来看，又不能简单地说仅仅是减事，而应该是有加有减，例如接下来政府在公共服务及行政职能方面的功能就应该得到加强，长期以来，正是由于这方面职能疲弱，才导致大量的有法不依和执法不严等等不利于和谐社会建设的现象”。乐正说。

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