成功“绕开”了自己制定的《公积金管理条例》，住房和城乡建设部（下称住建部）动用公积金存款建设保障房的愿望正在变成现实。

本报获悉，历时10个月漫长等待后，7月28日，湖南长沙市最终得到住建部的批文，允许使用公积金贷款支持保障房建设，并成为全国28个获批试点地区中，第一个对外披露具体项目的城市。

依据2002年重新修订后的《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），公积金只能用作廉租房建设补充资金。现在，借助国务院批复试点的方式，试点城市可以运用大批闲置的住房公积金存款，用于现在资金紧张的保障房建设。

不过这个看似合情合理的做法，正面临着法律和现实的诸多风险。

法规“打架”

上述批文依据的是2009年10月住建部联合七部委下发的一份文件。

这份 《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（以下简称《实施意见》），允许各地利用住房公积金结余资金的50%发放保障性住房建设贷款，并规定必须定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设。

本报从住建部人士处获悉，在该文件下发之后，全国有30个省市向住建部提出了试点申请。今年7月17日，住建部部长姜伟新在哈尔滨宣布，包括北京在内的28个城市试点已经得到国务院的批准。

“但目前的试点只能说是合理不合法。”复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰对本报记者表示。他曾参与住建部召开的针对公积金支持保障房建设政策的研讨。

依据2002年重新修订后的 《条例》，公积金只能用作廉租房建设补充资金，但据一位接近住建部人士透露，由于“廉租房投入资金回收时间长，而且风险大，极易造成公积金投放资金的归还困境”，考虑了保障房建设周期等多项因素之后，住建部决定将公积金的投放范围改为经济适用房、公租房以及棚户区改造项目安置房。

为此，住建部两年前就开始多方收集意见，并成立专门课题小组，目前已经完成了前期制度建设及具体操作方案。“比如谁来收集闲置资金，谁来发放贷款，谁来监督，谁来回收。”

但一个最关键的问题是，公积金改变投向，涉及到修改上述《条例》的程序。

“2009年9月住建部就曾有一份关于 《条例》的修改方案上报给国务院，但最后未能有所收获。”陈杰告诉本报，原因是与另一个上位法《住房保障法》相冲突。

尽管这两部法律法规都是住建部起草的，但作为部门法的《条例》仅需要国务院的批准，而同样包含公积金管理的《住房保障法》需要协调多个部委的意见之后，报送全国人大批准。

虽然全国人大法律委员会等机构也曾出面协调这两部法规，但最终这些努力都未能促成 《条例》修改的先行。于是，2009年10月份住建部联合七部委共同出台的《实施意见》，几乎是住建部另辟蹊径的一个产物。

定位艰难

事实上，《实施意见》对《条例》的突破远不止保障房建设范围。

2010年上半年，部分政协委员就对《实施意见》中“住房公积金结余资金的50%发放保障性住房建设贷款”的规定提出了质疑，他们认为“可以将公积金的利息用来建保障房，而非本金”。

中国房地产业协会副会长朱中一对本报表示，《条例》中“只提到了廉租房，而且只针对公积金增值收益，没有提到资本金”。

“现行条例将各地的公积金管理中心定位于一个事业单位，但它却要行使着许多的金融机构行为，例如吸纳存款和发放贷款业务。事业单位从事金融业务显然与现行的大的法律法规是相违的。”长期跟踪住房公积金制度的中国社科院经济所研究员汪利娜认为，如果是以事业单位定义的话，那即便是对公积金增值收益的使用，也是违反现有金融法规的。

“只有商业银行才有权力去使用资本金的增值收益，如果仅仅只是事业单位管理的一个基金或者信托，那增值收益无疑属于公积金的缴存人。”汪利娜称。

但如果公积金管理中心改成金融机构，便意味着银监部门的介入，“作为住建部养了这么多年的干儿子，它会答应吗？”汪利娜称，不理顺公积金管理中心的定位，只会让上述问题在保障房建设领域继续恶化，“因为从法理上来讲，（保障房）本应由政府财政出资的。”

杯水车薪

对于工程浩大的保障房项目建设工程而言，现有的公积金支持力度恐怕也只是杯水车薪。

根据住建部发布的数据，2008年末全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，但扣除使用后，银行专户存款余额仅为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。

假如遵照 《实施意见》所规定的“允许各地利用住房公积金结余资金的50%发放保障性住房建设贷款”，那么依照2008年的数据，公积金能够支持保障房建设最多为1597亿元。而根据中信证券上半年发表的一份报告估算，今年保障房投资总额将达到4300亿元左右，远远超过公积金所能提供的数额。

不仅如此，公积金还存在着区域性的问题。住建部副部长齐骥公开表示，由于公积金不能跨区域转移，造成了有些省区公积金贷款率已经超过了90%，甚至更高的比例。而在一些房地产市场不是特别活跃的地区，公积金的沉淀量却很大。“这就是为什么我们还有2000多亿元的资金没有贷出去。”

以深圳为例，该市2009年保障房建设任务完成量为0，但公积金政策几乎对其没有任何帮助，因为该地从来没有实施过公积金贷款制度。

陈杰也表示，公积金存量不平衡是公积金制度变革的重大阻碍。为此，他透露住建部之前也曾讨论过将全国的公积金统一起来管理分配的办法。“让一个城市单独做意义不大，一个城市能有多少钱？允许跨地区调剂，头寸拆借，这才是可行的模式。”

“住建部在最后批复的项目中还是本着从严管理，控制风险的。”陈杰称。在之前他参加的讨论当中，对于统一管理模式也有着诸多的争议，诸如钱集中起来后给谁用，谁来管理等等环节都未能讨论出个结果。而这些问题要得到解决，都得等到《公积金管理条例》修订之后。不过现在，在保障房建设的巨大压力之下，住建部显然已经等不及了。