——个税调整的制度行为分析

岑科

在当前关于个税调整的社会讨论中，不少中国工薪阶层怀着一个愿望：希望个税起征点大幅度提高，让自己每月减少几百甚至上千元的提前扣税，真正拿到从没有过的“全额工资”。这个愿望非常朴实，直指人们的切身利益，如果能实现，将提升很多人的幸福感。但在一些难以名状的制度因素阻碍下，它又显得遥不可及。

以一种有代表性的观点为例：上世纪八九十年代，中国人的工资只有几十或几百块钱时，个税起征点是800元，只有极少数高收入者才需要交个人所得税；而在城镇人均月收入超过1800元的今天，城市生活成本也大幅度提高，个税起征点应该远远高于目前的2000元——例如提高到5000元甚至8000元才算合理。但是，这种观点并未成为社会共识。

政府修订个人所得税法，将起征点提升至3000元，由全国人大常委会审议，并向社会征求意见，这是一个进步。不过，一项法律调整能否真正反映民意，增进国家整体利益，是对社会运行体制和知识水平的考验。换句话说，个税起征点能否上调到5000元甚至8000元，将取决于社会各群体对税收的认识和在此基础上的利益计算。

当下中国，政府是决定公共政策的最强力量。但近年来，随着信息传播技术的变化，政府行为越来越受社会舆论的影响；很多时候，政策出台就是对民间情绪的回应和安抚。例如孙志刚冤死后废除收容法，厦门市民散步迫使PX项目迁址，南京天价烟官员被追究入狱，土地血案频出催生拆迁条例，百姓抱怨房价高引来调控，预算公开压力使财政强调民生等等。从这些事例可以看出，在目前的个税调整中，政府已不可能狭隘地考虑自身利益，而不顾及大众的呼声。

如果把社会简单划分为政府和民众两个群体，可以说，只要民众提升个税起征点的呼声足够高，政府就不得不正视和满足这样的要求。反过来，如果民众自身对提升个税起征点的看法不一致，个税调整的主导权就会转移到政府手中。

确实有部分学者和居民认为，个税起征点不宜再提高。例如，经济学者华生曾说，个税起征点提高到3000元都是不正确的，那将使缴纳个税的职工减少，让贫富差距扩大，“调得越高，就越使高收入者受益，对收入低于起征点的人失去意义”。还有观点认为，我国应向发达国家看齐，增加个人所得税在总税收中的比重，而提高起征点将减少个税收入，与“国际惯例”背道而驰。

坦白说，这些观点确实有一定的道理。但笔者更相信，个税调整应该放在中国税收制度大背景和渐进改革的可行道路中考虑；并且，社会各群体应该以长远目光看待制度变革的利益后果。如此得出的结论是：大幅度提高个税起征点，降低个人收入的平均税率，将有利于改善当前的经济状况，符合国家整体利益。

中国是一个税负极高的国家，这是讨论税制改革的基本出发点。一些人以税收总额占GDP的比重衡量，认为中国的宏观税负（总体在30%左右，因计算口径不同结果有差异）并不高，甚至低于很多欧洲发达国家，由此认为中国的税负状况良好。但是，这种评估没有考虑税收的用途以及对国民经济的影响，是一个误导性极强的判断。

税负的关键是政府如何使用税，而非收了多少税。从名义税负看，发达国家中有高税国家，如瑞典税收占GDP的51%，也有低税国家，如美国税收占GDP的27%，但两国人均国民收入和百姓生活水平相差并不大。这是因为在税收总量中，部分用于政府自身开支，部分用于公共福利的建设和返还，两者主要差异是公共福利的高低。

打个比方，政府就像一个家政服务员，有些家庭只让他干家务活，有些家庭还让他帮忙采购生活用品、安排医疗健身计划等等。在不同的要求下，居民交到服务员手里的钱的数额也不同。但居民对家政服务的真实负担不能以此来衡量。要看服务员领到多少工资，以及他在这个家里享受的衣食住行等方面的待遇如何。也就是说，衡量税负轻重的标准不在于税收是多少，而在于政府为自己花掉了多少。

与大部分国家相比，中国税制中的突出问题包括：（1）政府单方决定税收，征收程序缺乏民意参与；（2）财政支出不公开，内容含糊不清；（3）政府办公场所豪华奢侈，公款私人消费严重；（4）企业偷漏税盛行，正常纳税难以生存；（5）税收增长速度远远高于GDP增长；（6）政府部门成为大部分青年就业首选，“公务员热”不断高涨。从这些事实来看，中国居民税负极高，只是由于信息不透明，不能作量化评估。但减税无疑是正确和必要的改革目标。

不少人提出中国减税应该着眼于企业，合并或降低某些税项的税率，如增值税、营业税、所得税等。这样，才能真正减轻企业负担，扩大居民就业，并使税收结构向直接税为主、间接税为辅的国际惯例靠拢。这种观点不无道理。但从改革可行性考虑，目前可能实现并需要大声呼吁的，是大幅度上调个税起征点。这是因为，如果没有重大经济事件触动，例如大规模工人失业，政府很难接受企业减税的建议。而对企业家来说，要将散乱的个体活动集中到这一诉求上并取得广泛社会支持，难度极大。相比之下，现在是实现个税大幅度调整的绝佳时机。为此，必须破除某些知识、观念上的障碍，改变人们的利益判断。

如前所述，目前对个税调整的分歧意见主要在于，有人认为3000元个税起征点已经把大部分工薪阶层（占全国职工70%以上）排除在外，如果进一步上调起征点，只会使中高收入阶层受益，从而失去“均贫富”的作用。还有观点认为，关注起征点意义不大，主要应该降低税率，重点是1万元以下应税收入的等级税率。无论如何，分歧意见削弱了民间力量参与政策讨论的呼声，使政府在政策制定中占据绝对主动。

强调不同工资收入者在个税调整中的利益分歧是不明智的。广义地说，目前中国的工薪阶层大部分是中低收入者。社会贫富差距主要来自企业经营投资，垄断资源占有，和腐败灰色收入。而在基本税制存在重大弊端的情况下，政府体制外生存的人们面临一种共同利益：减税——无论以何种方式，针对任何群体。

在减税过程中，有人获益较多，有人获益较少，这是正常现象。理性的态度是计算自己的绝对利益，而不是相对利益。如果一定要在相对利益上压倒别人，或绝对平均，大部分社会交往或商业合作将无法进行，制度改良也无从谈起。唯恐个税起征点提升只让高薪阶层受益，对低收入者失去意义，是比较狭隘的观点。

如果大幅度提高个税起征点或降低税率，对低薪阶层的好处在哪里？这要以长期和动态的眼光去看。大部分年轻人的工资会随着年龄与资历增长，迟早跨入高工资行列；他们的父辈或家庭将间接受益；那些不满意工资收入而转向创业或个体经营的人，也会因为工薪阶层消费能力提高或雇佣成本下降而得到好处。——而且，这种调整还将增强民意在政策制定中的作用，具有制度改良意义。

直观理解，上调个税起征点或降低税率会减少政府收入，但事实并非如此。2001年俄罗斯个税改革，三档税率12%、20%、30%合并为13%，起征点从3200调至4800卢布，结果，由于踊跃纳税，个税收入3年累计提高60%以上。2006年、2008年，我国两次提高个税起征点，个税收入仍然增长了17.2%和16.8%。可见，不能以过于简单的思维看待政策变动的后果。

个税调整对政府最大的好处是从整体上纠正经济失衡，增加人民的幸福感。近年来中国经济增长中最令人头痛的问题是投资过快，消费不足，“国富民穷”状况严重，隐患无穷。要改变这种局面，最有力的措施是少从居民腰包里掏钱。2010年，我国税收总收入8.3万亿元（超出预计9150多亿元），个税收入4837亿元，占总税收5.8%，政府可以说有“拔一毛而利天下”的能力。

鉴于上述种种，笔者对本次个税调整的建议是：（1）降低每一档应税收入的税率5到10个百分点；（2）基准起征点上调至5000元；（3）允许各地方人大补充立法，上下浮动起征点。总之，如果不能降低税率，也要提高起征点；如果不统一提高起征点，也应该给予地方充分的自主灵活性。否则，假如最终通过的法律与目前审议中的草案无异，即主要将起征点上调至3000元，本次改革不会令人满意；一两年后，将会有新的意见风潮和修订要求出现。

（作者为中国企业家论坛高级研究员）