经济观察网 史晨昱/文 2009年以来，地方融资平台的债务风险，上升为左右中国经济和社会发展大局的重要因素。无庸置疑，虽然地方政府短期债务风险不大，中长期潜在隐忧。中央已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事议程。

地方政府投融资平台早在上世纪90年代就有了初步探索。在2008年以来“保增长”背景下这一制度利用上升到前所未有的高度，并呈现出以下特点：其一，建设步伐加快。原先政府融资平台多集中于省级政府，2008年后地方政府建融资平台的层级逐步向地市级、区县级甚至集镇、乡村下移。2009年底，全国各级政府融资平台达8000多家。其二，银行担纲融资主渠道。2009年底，银行融资平台贷款余额近6万亿元。除贷款外，还有少部分银行承销的债券和“银信政”理财产品。银行对该类客户争夺激烈。商业银行开展该类业务，并非完全出于政策因素，而是自身将其视为增长良机。一是加大贷款营销力度，纷纷下浮贷款利率。二是贷款形式以抵质押和信用贷款为主。三是贷款以中期项目贷款为主。其四，向综合化平台发展。2009年下半年以来，地方融资平台出现“战略控股”、“金融控股”等趋势，向集团化转身。一些发达地区的地方融资平台，正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式。

在地方融资平台作用突显的同时，其高杠杆负债和不透明的运作风险也引起广泛关注，甚至一些专家将其风险与上世纪90年代亚洲金融危机后银行不良贷款风险相提并论。我们认为，这些风险可以归为两大方面。

其一，财政风险重新挟持金融风险。一些地方政府投融资平台的运作很不规范，甚至可能成为将金融风险与财政风险重新进行捆绑的一个主渠道。一是目前投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%或者更高。二是一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至注入不实资产“滥竽充数”。三是偿债责任主体不明确。多数平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰。四是最为突出的，政府过多介入地方融资平台公司运作，“政资不分”是当前政府融资平台建设和运作中最为常见的问题。五是商业银行之间竞相放贷，使得“贷方市场”演变成“借方市场”，贷款条件不断放松，信贷资金容易被“小马拉大车”的地方政府绑架。

其二，政策性与商业性金融业务重混一谈。当前地方融资模式所有的风险都集中于银行系统。虽然通过城投债和资产证券化产品等方式向金融市场分散风险不可避免，但由于上述产品的购买主体仍为银行，所以解决融资平台问题更需从银行自身寻找方向。

目前，无论是监管层还是商业银行自身，均已开始重视和加强融资平台和项目贷款风险管控。如此庞大的平台贷款，如何提早未雨绸缪也不为过。但有个前提，需要明晰，并加以明确。是不是商业银行适合对接所有的地方融资平台。该类业务有没有政策性和商业性的划分。如果这个问题不得到重视，仅仅依靠银行自身的风控体系以及自我约束行为，风险可能还无法得以有效防范。

种种迹象显示，目前管理层也在担心地方融资平台有可能成为国家的一个大包袱。防范地方融资平台信用风险，已成为2010年货币政策增强“针对性”的重要组成部分。

尽管近期地方政府融资平台风险引起各方高度关注，但要辩证看融资平台的作用。从短期看，2010年前行的逻辑是：经济增长还需投资唱主角，地方政府配套资金对投资增长至关重要，地方政府配套资金依然需要政府投融资平台的支持。从长期看，中国正处于工业化、城镇化加速发展时期，基本建设所需资金数额庞大，各级政府在推动城市建设、改善公共服务方面的作用依然显著。

在这种情况下，如果堵和关停平台的融资渠道，地方政府无疑陷入巨大的困境：一方面，已经步入融资环节的地方政府项目面临停贷，已经开工的地方项目建设面临“烂尾”，前期的投入会造成浪费，且后续任务繁重的相关软硬件基础设施建设无力开展。另一方面，民生环境、社会保障等公共产品的供给均要求提速，更加举步维艰。

地方政府融资平台的特殊性决定了对待这类问题只能疏，重在规范，而非一刀切之。从国际经验看，如果制度设计合理，地方政府债务是促进地方经济发展的有效途径。

规范的方向，显而易见，应加强地方政府的预算约束。加强中央有关部门对地方债务的监控，建立并完善地方债务风险预警体系，建立各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制，建立地方政府融资额度和期限的授权制度，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，以推动地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变。

从商业银行的负债结构看，一直陷于短借长贷的经营困境，无疑应针对经营性项目、准经营性项目和公益性项目三大类型采取不同的融资模式。根据银行的风险偏好，在区分政策性和商业性的边界基础上，商业银行应更多进入可市场化运作的项目平台，按照商业贷款方式运作，而非遍地开花。而信贷对象和信贷条件，应从宏观判断、中观策略选择及微观项目把控上着手。首先，在宏观判断上抓住政府财力及政府信誉这两个关键点，严格按照商业银行信贷业务流程，把控信贷风险。其次，在中观策略选择上，应该“有进有退，有保有压”策略，平衡政府融资平台信贷业务的风险和收益。最后，在微观项目把握上，应该针对政府融资平台项目的风险特征，采用保证项目资本金、对项目贷款实行封闭管理等措施防范项目的风险。（作者系中国工商银行投行研究中心副处长，经济学博士）