住房保障提前“大考”

2009-09-11

杨红旭

经济观察报杨红旭/文 最近一个时期，中国楼市有两大乱象，一是在商品住宅市场领域，房价高涨，一线城市豪宅热卖如白菜；二是在住房保障领域，经济适用房和廉租房建设磕磕绊绊。对于前者，经济复苏还需楼市出力，中央想要抑制高房价，却又“投鼠忌器”；对于后者，是中央与地方的再度利益博弈，属于旧矛盾中生发出的新问题。

商品房价格，由市场“无形之手”统管，是妖是魔，暂且随它去吧。住房保障这件事，属于名正言顺的政策施政领域，面对新问题，岂能熟视无睹，甚或退避三舍？

我国当前的住房保障体系，由廉租房和经济适用房两大主干组成。数据显示，今年上半年全国各地新开工经济适用房48万套，仅占全年指标的37%。这一指标源出2008年11月住房和城乡建设部的“9000亿安居工程投资计划”（三年新建400万套），12月国办“131号文件”又明确为：2009年—2011年全国每年新增130万套经济适用房。

经济适用房，可谓中国住房制度变革过程中永远的痛。1998年住房制度改革的“23号文”中，明确要建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；但其后的事实是，经济适用房占全国住宅供应套数比例年年下降，由1999年的28.21%一路跌到2005年的7%；2004年《经济适用住房管理办法》中，则不再提及经济适用房占主流地位；2007年新修订的《经济适用住房管理办法》中，进一步把适用对象缩小到低收入家庭。

去年底国家突然大幅提高经济适用房的建设规模，既有弥补历史欠债的之意，又有配合经济“保八”、扩内需之图。现在看来，今年经济适用房建设注定难以达标。原因何在？首先，目标定得偏高，去年此计划一出，笔者就曾做过测算，由前几年占全国住宅供应的7%左右，激增至25%左右，有“大跃进”之嫌。其次，地方政府建设热情不高——这属老毛病了，常州、长沙等地公开暂停新建，转而进行货币化补贴，符合经济适用房条件的家庭去市场中购房，每户补贴8万元；部分城市则倾向于收购存量住宅，用作经济适用房进行分配。

面对这一现实，前段时间住建部表态：在经济适用房这件事上，允许地方政府因地制宜、以不同方式推进制度建设。明显放松了口气，默许了地方做法。笔者判断，三年新建400万套的指标铁定难以完成，有可能重蹈“90/70”政策之覆辙。

实际上，经济适用房政策一直饱受诟病，茅于轼先生一直倔强地认为应废除之。以低于市场一半的价格，分配中低收入群体以价值高昂、增值空间甚大的私有产权房，无论如何，也难以杜绝富人、官员抢占、偷食——经济学上所谓的“搭便车”。如果说前些年开宝马购经济适用房的现象还可以理解为制度不健全，如今在2007年“24号文”出台后、中央强力抓住房保障的情况下，各地依然不时曝出关于经济适用房的种种丑闻，只能证明，这一产品确实先天不足。

接下来再谈廉租房。今年上半年全国已开工建设廉租房105万套，占今年建设计划的59%。“9000亿安居工程”原本计划未来三年新建廉租房200万套，今年5月出台的《2009-2011年廉租住房保障规划》，三年内新增廉租住房518万套、新增发放租赁补贴191万户，并且将指标细化落实到各省市。由此看来，与经济适用房相比，廉租房的指标大幅提高，且分派到各省市，作为考核任务强行推进。

强化廉租房、弱化经济适用房，一直是笔者的主张，以可以动态调配资源的租赁房满足低收入群体的住房需求，远优于分配后即产权固化的经济适用房。从福利经济学上讲，给低收入者货币补贴的效率远高于补贴实物，由此可以避免权贵阶层“搭便车”。而且，政府手中可以掌握一批存量住宅，根据居民收入情况及社会发展的变化，不断把有限资源调配给最需要的家庭。我国不可能像新加坡那样给90%以上的居民分配组屋，合适的榜样是德国、美国、法国，住房保障的主干应是公共租赁房政策。

廉租房的新建数据让人激动，水面下却隐藏着一头“怪兽”。近日有媒体报道，福建、甘肃、河南等一些中西部地区为缓解廉租房配套资金短缺问题欲出售廉租房，实行“共有产权、租售并举”政策。如果地方群起出售廉租房，那么新建量即使达标，又有何用？穷人总归会源源不断地产生，廉租房的本意是让那些最穷困的人受益，其中部分家庭收入增加后理应退出，把房子让给新的低收入阶层。

况且，这其中还有一个社会公平问题。当前，在各大城市中，存在一批宁可吃着低保，天天打牌，也不愿做力所能及工作的群体，这是对勤劳的非低保群体的不公。同理，如果让最低收入群体都拥有高价值的房产，那么这笔巨大的财富未免来得太容易，要知道还有大量低收入、中等偏低收入群体同样买不起房。如果各地执意出售廉租房，确实缓解了政府眼下的资金压力，却极大伤害了社会公平与经济效率。

政府果真没钱建廉租房吗？许多发达国家，政府在廉租房上的投资，一般占财政总支出3%—6%，而我国2007年只有不足0.3%，2008年虽然迅猛增至354亿元，还是只有区区0.56%。按计划，2009年中央将继续加大对财政困难地区廉租住房保障补助力度，西部地区400元/平方米，中部地区300元/平方米。笔者认为中央的支持力度可更大些。

而地方政府，在当前实体经济尚未全面回暖、财税收入偏少的情况下，确实在投资廉租房上存在困难；然而，更重要的是，地方政府真的在财政支出结构上向廉租房倾斜了吗？能否在“门面工程”、“政绩工程”、工业项目重复建设上少花点钱？再者说来，按规定，土地出让净收益用于廉租住房保障的比例不低于10%，部分地方政府完全可以将其大幅提高至20%—30%，把用于出售的廉租房用地卖给开发商建商品住宅，再用这些土地出让金建设非售型廉租房，不是更能调和保障与市场矛盾，兼顾短期与长期利益吗？

在高房价的历史背景下，做好住房保障，是政府必须要做的考题。为此，各级政府已在黑暗中摸索了好几年，可依目前情形，全面完成未来三年住障目标的可能性几乎为零。如果能积极的面对新问题，及时调整、优化思路、体制、机制，亡羊补牢，还未晚。

（作者为上海易居房地产研究院综合研究部部长）

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