从小产权房看土地私有制度

前一段时间，中央叫停了小产权房，看来是权宜之计，是为了避免在没有法律法规的情况下小产权房泛滥、侵占耕地、破坏环境的现象的发生，但从长远来看，从世界各国的现代化经验来看，让小产权房合法化、让农村土地流转、让农民拥有土地资产，是未来中国政府不得不实行的土地新政。因为不管以什么“国情”、“特色”为借口，都无法违背经济学的定理和现代化的规律，否则，现代化是不可能实现的。

刚才王教授谈到，按照《宪法》，土地使用权是可以依法流转的，宪法中并没有限定可以流转的必须是国有土地。但下位法《土地管理法》中一方面说“土地使用权可以依法转让”，另一方面又规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”，“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，同时规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这样就为各级政府垄断土地资源、实行征地财政奠定了基础。

不过，从上面也可以看出，乡镇企业用地、村民住宅用地、乡村公共设施用地是可以不通过征地程序的，法律上也没有限制乡镇企业进行房地产开发。这就为将来农民以企业或公司的形式在集体土地上开发小产权房找到了法律漏洞。

当然，《土地管理法》也应当及时修改，《农村土地承包法》中承包方承担的义务条款“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”也应当修改。《物权法》中就已经删除了草稿中城镇居民不能到农村购买宅基地的条款，说明未来小产权房合法化是有法律空间的。

如果农村的集体土地和农民承包的土地可以流转和进行非农建设，可以融资贷款，那么新农村建设才会有活力，农民才会很快富裕起来。

但是，我认为，要取缔地方政府的征地权力，农民要能够对抗地方政府的非法征地；要准许农村土地进行非农建设、进行房地产开发，允许企业家、农民对农村土地开发入股、集资，而不被认定为“非法集资”，在农民仅有使用权、承包权、没有土地所有权、不能抵押贷款的情况下其实都是十分困难的。

未来，中国土地制度变革的方向应当是建立产权清晰、公平高效的农民所有即私有土地制度。

研究者李健、蔡富有等人认为，目前的土地集体所有，农民难以实现对土地的所有权，集体所有变成了村长所有、权力所有。离开了农民对其土地的所有权，农民便无法在法律层面维护自己的权益，其对土地的使用权也在巧取豪夺中丧失殆尽。农民为了生存和子孙后代的延续已被迫起而反抗以保卫土地。愈演愈烈并遍及各地的土地争端已呈现暴力和失控的迹象。

目前，农村土地集体所有制的法律主体——农民集体组织法人并不存在，即使有这样的组织，也无主权法人资格，不能独立地支配管理自己的土地产权；而农民作为集体的一员更不能获得自己应得的一份土地产权，当然也不能自主掌握、支配其应占有的一份土地产权，仅有部分的生产经营权而已。也就是说，目前的农村土地集体所有制的“集体”是虚位的，农村基层村级组织是基层行政单位，并非“集体”的法定代表，也没有资格行使、支配土地的集体所有权。改革开放以来，地方党政官员行使集体所有制的土地处置权，掀起了三次全国性的大规模“圈地运动”，吞并了大量的耕地，致使4800余万农民失去土地，沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的非农非工的游民，正是土地集体所有虚位的恶果。

据新华网2006年9月13日新华社记者报道：“一些地方政府部门和企事业单位，绕过法定的农用地转用和土地征用审批手续，将大量耕地用来建设‘工业城'‘世纪广场'‘商贸城'‘产业基地'等”。通过征地，地方政府、党政干部、开发商谋取了巨额的土地收益，其中不少的收益是不正当的，非法的。更令失地农民气愤的是，在征地过程有的地方党政官员和开发商官商勾结，采取欺骗式、掠夺式的软硬兼施手段，“毁农民的庄稼，拆农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的土地”，使得农民的权益受到极大的损害。甚至在征地补偿等方面，也官商勾结，暗箱操作，权钱交易，不仅坑害农民，也损害国家利益。据国家有关资料统计，被征土地征用费的利益分配为：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％。

而实行农村土地私有化，有利于从制度上、体制上铲除因土地公有制异化为地方官员权力寻租、专制腐败的政治温床，有利于农村的政治文明、社会文明和新农村建设。

农民一旦拥有了土地的所有权，将为阻止以土地为主要源头的贪污腐败提供一道坚实的堤坝，将有效地压制土地及其衍生领域的贪污腐败势头，遏止政府的利益驱动行为，为政府职能的转变提供可能。

有恒产才会有恒心。农民一旦拥有了对其土地的所有权，就会把土地视为其生存和子孙延续的资产，会促使农民从长远利益考虑，克服短期行为，增加对土地的投入，加强对土地的精耕细作，注重对土地的呵护，重视农产品的安全。同时，分散的农民出于个体利益的考虑也会倾向于建立广泛的协作或合作以面对和解决他们作为个体或家庭无法解决又必须解决的共同问题。这种根基于个体权利和共同利益需求基础上的自主、真实、有效和持久的协作将使得农业的基础设施和公共服务系统能够有效地建立起来，并且使得乡村自治有了可能，道德规范、社会伦理和共同规则得以产生、确立和发挥作用。另外，农民一旦拥有了土地的所有权，由于土地自身的价值，农村社会保障系统的建立也将变得非常容易。

土地所有权的赋予，也有利于吸引民间资本投资于大规模的沙漠治理、水土保持、植被恢复、江河治理等等农业的长效工程，并通过资本的物化为解决当前的流动性过剩提供了可能；有利于持续提高农民收入，逐步减少不合理的城乡差别和缩小贫富差距，为构建和谐社会提供经济条件；农民消费和投资能力的提高也会推动国内市场的发育，有助于解决内需不足和减少外贸依存。农民获得土地的所有权和支配权，也有利于民主政治和法治国家的进步，有利于农民对社会和国家的认同和凝聚。

总之，从小产权房的困境看集体所有制，我认为只有实现土地的农民所有，才能从根本上解决新农村建设的问题。这也许正是王教授研究的不足之处。不对的地方，请指正。

（文章来源：2008年3月23日经济学家网）