保护农民权益贵在加强长效机制建设

最近参加一个农民权益保护研讨会，欣喜地看到有一批同志在热心从事农民权利保护的理论研究和实际行动。讨论中各种观点精彩纷呈，让人深受启发。但是，笔者认为，要切实有效地保护农民权益，必须用战略的眼光，切实加强保护农民权益的长效机制建设。具体地说，保护农民权益，最核心的是增强农民的自我发展能力，最关键的是提高农民的组织化程度，最根本的是统筹城乡制度创立。

一、保护农民权益最核心的，是增强农民的自我发展能力

近年来，侵犯农民权益的现象时有发生。究其原因，有制度上的，有农民缺乏组织的，更有农民自我发展能力不足的原因。科学发展观强调以人为本，这与以人为中心的发展思想是贯通的。20世纪80年代以来，国际上以人为中心的发展思想日趋盛行。这种发展思想强调，发展的核心动力来源于发展的主体，而不是外界的干预；发展的关键是赋权，而赋权是指人能支配自己的生活，获得技能，建立信心，实现自立。可见，科学发展观和以人为中心的发展思想，都特别重视人的能力，强调人的自立自强。为了促进社会和谐，我们弘扬社会公平和正义，说明要实现社会的公平正义，需要付出不懈的努力。社会竞争的常态往往是强者取胜。政府和社会组织的调节行为，只能保证“强者愈强、弱者愈弱”的效应不要超出一定限度。在涉及农民权益的问题上也是如此。农民的土地被低价或无偿征用，农民的土地承包权被龙头企业或乡村组织侵占或变相侵占，甚至农民工难以按时足额地获得工资，诸如此类的事固然有多种原因，但与农民保护自身权益的能力不足有密切关系。当然，农民的能力不仅仅是保护自身权益的能力，还包括争取较为有利的发展机会的能力、实现自我发展的能力。中央反复强调，要发挥亿万农民在新农村建设中的主体作用。但是，发挥农民的主体作用，前提是增强农民发挥主体作用的能力。如果农民发挥主体作用的能力不能明显增强，随着青壮年劳动力的大量外出，“386199”部队（妇女、孩子、老人）的问题发展过快，偏激一点地说，让农村留守劳动力越来越多地集中于流鼻涕的儿童、淌口水的老人和不识字的妇女，不仅难以发挥好农民在新农村建设中的主体作用，要保护农民权益也将面临很大困难。最近几年，中央一号文件反复强调要培养新型农民，培养新型农民，说到底，就是要增强农民的自我发展能力。

农民的自我发展能力不足，还表现为农民的就业能力和创业能力不足。最近几年来，提高农民就业能力的问题开始引起重视，但是，提高农民的创业能力尚未引起足够关注。前段时间，我们受东北某城郊地区政府的邀请，专门考察了该区建设大城市郊区新农村建设示范区的情况。近年来，该区利用利用其区位优势和产业基础，坚持高标准规划、高起点建设，大幅度加强招商引资，全面推进城市化、工业化和农业产业化，统筹推进城乡一体的基础设施建设，大力加强农村公共服务。为解决招商引资和建设产业园区的土地来源问题，该区积极启动农民安居工程建设，引导农民实现集中居住，完成由住平房向住楼房的转变，借此盘活农村建设用地。在区域经济、地方财政收入和基础设施建设跨越式发展的基础上，近年来，该区财政不惜出资近20亿元着力解决集中居住、社会保障、教育事业等关系农民群众切身利益的实际问题。该区还将引导农民就业作为头等大事，加大对农民职业技能培训的力度，积极组织劳务输出，并加大社区保洁、市场协勤、治安巡防等公益岗位的开发力度；区政府还设定职能部门与企业用工对接，通过推行“定向培训、定单培训”，实现“项目落地、招聘培训、企业用工、农民就业”，鼓励进区入园企业优先使用本地农民工，确保区内农民只要不挑不拣，全部都能实现就业。由于农民的非农就业空间迅速拓展，该区农民收入增速很快。2007年，全区农民人均纯收入可望较上年增长20%以上，农民到企业就业的人均工资超过1200元/月。应该说，这个区新农村建设的成效是显著的，值得充分肯定。但是，通过这个案例，我们是否还可以得到其他启示呢？

这个案例让我们很自然地想到另外一个问题：政府从保护农民（工）合法权益的角度出发，引导和督促企业优先使用本地农民工，并规定了企业使用农民工的最低工资标准，甚至不惜放下架子同企业谈判、对接，这种精神固然可贵；但是，农民（工）如果只有就业能力，没有创业能力，就等于丧失了在劳动力市场的工资谈判权，只能接受企业单向确定的工资标准。如果离开了所在企业，其收入水平就可能大幅度下滑，甚至不得不背井离乡找工作。长此下去，如果所在企业倒闭，或由于营运成本提高需要外迁，这些农民工的就业、增收问题怎么办？如果所在企业看准了这些农民工的软肋，长期不提高其工资标准，强迫农民工加班加点，甚至按最低工资标准确定农民工的工资水平怎么办？一次、两次靠政府部门同企业交涉可以，但你能长期依靠政府同企业交涉？显然不可能。否则，不仅可能导致政府职能“越位”，也会使政府不堪重负。退一步说，即使农民工群体性、普遍性的工资偏低，可以间断性地依靠政府部门的干预行为来解决；但是，部分行业、部分农民工工资水平偏低，单纯依靠政府相关部门的交涉，可能也难以有效解决。最简单的道理是，对于农民工的工资是否偏低，企业和农民工自己往往比政府部门更清楚。

在培养农民就业能力的同时，进一步重视培养农民的创业能力，一方面，可以开拓农民创业增收的渠道，让农民（工）有能力、有机会通过自主创业、自谋职业，对企业“用脚投票”，来增强其在劳动力市场的谈判地位；另一方面，可以借助农民创业，促进部分农民实现由农民向企业家的转型，为区域中小企业的发展提供雄厚的企业家资源。中小企业的发展，又可以为招商引来的大企业，提供功能强大、网络健全的配套服务体系，进而为区域经济的发展提供雄厚的底蕴，促进这些大企业更好地融入区域经济，增强区域经济的整体协调性和抗风险能力。可见，培养农民的创业能力，对于保护农民权益，甚至促进农民的就业增收同样重要，有时甚至更为重要。胡锦涛总书记在中共十七大的报告中明确提出，要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业……使更多劳动者成为创业者”。这是非常正确的。《国际歌》上说，“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝”。用在这里可能不太合适，因为政府在保护农民权益中的作用是不可否定的。但是，这句话是否也提醒我们，保护农民权益，最根本、最有效、最能治本的办法，是增强农民的自我发展能力！增强农民的自我发展能力，就是增强农民发挥主体作用的能力！

二、保护农民权益最关键的，是提高农民的组织化程度

保护农民权益最核心的，是增强农民的自我发展能力。但是，农民的自我发展能力实际上表现为两个层面，一个是农民作为个体的层面，另一个是农民作为群体的层面。从农民作为个体的层面提高农民的自我发展能力是重要的，但仅此还是远远不够的。从农民作为群体的层面提高农民的自我发展能力，有时更为重要。因为农民作为群体的权益受损，比农民作为个体的权益受损，负面影响更大，更难以改变。我们说统筹城乡发展，说解决农民的国民待遇问题，很大程度上正是为了从群体层面增强农民的自我发展能力，并保护农民权益。增强农民作为个体的自我发展能力，同增强农民作为群体的自我发展能力，有相互影响、相互作用的关系。但是，在农民作为个体的自我发展能力既定的前提下，提高农民的组织化程度，也有利于增强农民作为群体的自我发展能力，特别是保护自身权益的能力。

众所周知，20世纪80年代初，在全国农村实行联产承包责任制（后改称家庭承包制），确立了我国以农户家庭经营为主体的农业经营体制。这不仅为我国农业和农村经济的长期稳定发展，奠定了良好基础；还为农村经济乃至整个国民经济中的一系列改革，提供了导火索。因此，对这项改革的积极意义，无论给予怎么高的评价都不为过。但是，应该看到，家庭承包制的长期运行，也导致了我国农业以“小而全”、“小而散”农户家庭经营为主体的格局。所谓“小”，即农业规模小；所谓“全”，即农业的专业化分工、社会化协作不发达，农户家庭经营几乎要独自完成农业生产经营的全过程。所谓“散”，主要指农户分散经营，相互之间缺乏分工协作。近年来，随着农业市场化、产业化的推进和现代农业的发展，特别是加入WTO以来随着农业国际竞争国内化、国内竞争国际化的深化，这种“小而全”、“小而散”农户家庭经营的局限性迅速凸显，同发展现代农业的不适应性也日趋突出。比如，在“小而全”、“小而散”农户家庭经营的体制下，农户对农产品很容易混种、混收、混储，因此农产品优质优价往往难以实现；要推进农业的标准化和品牌化经营，也面临重重困难。当然，在此笔者无意否定家庭经营。应该说，家庭经营适应不同层次的生产力水平，迄今为止在发达国家农业中占统治地位的仍然是家庭农场。但是，适应不同层次生产力水平的家庭经营也是不一样的。我国“小而全”、“小而散”的家庭经营，与发达国家以分工协作为基础、专业化、规模化的家庭经营有天壤之别。

随着经济全球化的推进和农业对外开放的扩大，跨国公司、大型农产品行业协会对现代农业发展和农产品国际贸易的主导作用显著增强，甚至在相当程度上操纵着国际农产品市场和价格的走势。由此会导致我国以“小而全”、“小而散”为主要特征的农户家庭经营，在市场竞争中保护自身权益的能力进一步弱化。此外，近年来，随着工业化、城镇化的加快推进，在多数地方，农村青壮年劳动力和高素质劳动力大量外流，农村留守劳动力老弱化、妇幼化的现象迅速凸显，形成所谓的“三八六一九九部队”；农户兼业经营也在迅速发展，甚至以农为辅的兼业农户占农户总数的比重还呈增加趋势。这种农村留守劳动力素质结构的退化和农户兼业化、副业化现象的发展，进一步增加了农民保护自身权益的困难性，甚至影响到农业产业竞争力的提高。

可见，加快农村组织创新，提高农业和农民的组织化程度，不仅是增强农业产业竞争力和国际竞争力的迫切要求，也是保护农民自身权益的客观需要。当然，发达国家的跨国公司和农产品行业协会等农民中介组织，是在长期发展和市场竞争的磨练中逐步成长起来的。在相当长的时期内，我国蓬勃发展的龙头企业、农民专业合作组织、农产品行业协会，仍难形成堪与发达国家的跨国公司或农产品行业协会直接抗衡的“航空母舰”；但我们可以借鉴以中小企业为主的产业集群与跨国公司有效竞争的经验，通过加快农业产业组织的创新，积极引导农民专业合作组织、农产品行业协会、农民专业技术研究会、农民经纪人等农村中介组织的发展，完善其分工协作关系，形成可与跨国公司竞争的“联合船队”，逐步增强与跨国公司、国外农产品行业协会等中介组织抗衡的能力。

通过加快农村组织创新，提高农业和农民的组织化程度，实际上也是为发展现代农业、建设社会主义新农村，培养一批朝气蓬勃的引路人。借助这些引路人，辐射、示范、带动“三八六一九九部队”和兼业农户群体跟进，可以达到“点燃一盏灯，照亮一大片”的效果，增强农民作为群体的自我发展能力。国内外经验表明，通过推进农村组织创新，促进农民专业合作组织、农产品行业协会、农民专业技术研究会、农民经纪人的发展，还可以针对企业、市民乃至地方政府侵犯农民权益的行为，形成有效的制约机制，全面增强农民保护自身权益的能力。
近年来，随着农业结构调整和产业化经营的深入推进，我国农村组织创新日趋活跃，提高农民的组织化程度取得积极进展，突出地表现在两个方面。一是各类示范户、示范园、示范村、示范乡镇、示范企业和示范基地迅速崛起，一批专业化、规模化甚至特色化的家庭农场或农业产业集群迅速形成，成为发展现代农业的重要生长点，也是增强农民自我发展能力、建设社会主义新农村的中坚力量；二是农民经纪人和农产品行业协会、农民专业合作组织、农民经济技术研究会等农村中介组织应运而生，在促进农村生产方式、生活方式转变，保护农民的经济政治权益等方面，发挥了日趋重要的作用。当前，我国中介组织的创新各具特色，形式多样，其功能作用也各有千秋。在相当长的时期内，坚持多元并举、平等竞争、优势互补、各显其能的思路，突出加强能力建设，协调处理加快发展与规范发展的关系，可能更有利于推动农业和农民的组织创新走向健康发展的轨道。从中长期的角度看，在积极推进政府与中介组织分开的前提下，逐步加强农村组织网络建设和综合能力建设，完善不同类型组织创新的分工协作和优势互补关系，可能是一个方向。未来农业组织创新的前景很可能是，逐步形成以农产品行业协会为龙头，引导龙头企业、农民专业合作组织、农村专业大户，带动农户发展现代农业的格局。
有人提出，提高农民的组织化程度，旨在形成农民压力集团，或在政治舞台上代表农民利益的组织。我们认为，这种观点虽然出于善意，最终却可能事与愿违，甚至会阻碍农民组织化程度的提高。在工业化、城镇化、市场化、全球化迅速推进的背景下，农民固然有些政治权益需要保护，但在绝大多数情况下，农民最关心、最直接、最现实的利益还是经济利益，最迫切需要保护的权益还是经济权益。从人类需求的层次性看也是如此。当前，农民权益受侵犯的现象很多，保护农民权益应该分清主次。如果撇开农民最迫切需要保护的经济权益不谈，首先关注相对不甚迫切需要保护的政治权益，可能产生事半功倍的效果。当然，在此笔者并不否认保护经济权益和政治权益的互动关系，也不否认保护农民政治权益的重要性。但是，眉毛胡子一把抓，有可能得不偿失。客观地说，最近几年来，中央政府在保护农民权益方面率先垂范，各级政府也在不懈努力。胡锦涛总书记在中共十七大的报告中就明确提出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”；“要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”；并用很大的篇幅强调要“坚定不移发展社会主义民主政治”、“加快推进以改善民生为重点的社会建设”。在此，党和政府保护农民权益的决心清晰可见。如果看不到这一点，不能用积极的态度正视政府在保护农民权益方面所进行的大量而又卓有成效的工作，惯于用批评政府的眼光来看待保护农民权益问题，可能会挫伤政府及其工作人员保护农民权益的积极性。这种态度至少谈不上是建设性的。

三、保护农民权益最根本的，是统筹城乡制度创新

保护农民权益，需要通过一件一件影响农民权益的事件来体现，需要关注一件一件侵犯农民权益的事件。但是，光把目光盯在一件两件具体的事情上，又是远远不够的。否则，这件事情解决了，那件事情又会出现，按下葫芦起了瓢。其结果只能是事倍功半。为什么，因为侵犯农民权益，问题出在事情上，根子却在制度上。只要制度问题不解决，侵犯农民权益的事，就会层出不穷地冒出来。因此，要切实保护农民权益，必须加快制度创新，消除导致农民权益受侵犯的制度因素。

为保护农民权益，加快制度创新首先需要从农村内部做起。比如，有些地方乡村组织频繁调整农户的土地承包地，侵犯了农民对土地的承包经营权。所以，中央反复强调，要“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场”等。近年来，中央政府强调要全面推进新型农村合作医疗制度、探索建立农村养老保险制度，在很大程度上也是为了保护农民病有所医、老有所养的权益。至于在农村经济发展中，与农民权益相关的事情更多。比如，2007年9月，我们在内蒙古达拉特旗树林召镇调查时，该镇王东茂肉羊育肥养殖场介绍，随着肉羊养殖规模的扩大，人畜混居、养殖场和居民点混杂所导致的环境污染问题迅速凸显。由此不仅容易遭到周边居民的强烈抗议，妨碍其养殖规模的扩大；还会增加形成人畜共患疾病的风险，甚至影响农村公共卫生体系的建设和新农村建设的推进。显然，这种现象的发生，会从正反两方面影响养殖场和周边农民的合法权益。要解决这一问题，也必须通过相关制度创新来解决。借此，推行畜牧业健康养殖方式，加强规模化的养殖园区或人畜分离的养殖小区建设。

当然，保护农民权益的制度创新，也不能仅仅局限于农村内部。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，保护农民权益的制度创新也要坚持统筹兼顾，统筹城乡制度创新。随着工业化、城镇化的加快推进，城乡经济社会的相互联系、相互制约作用已经显著增强。影响农民权益的诸多事情，越来越多地需要通过城市的制度创新来解决。近年来，随着工业化、城镇化的推进，农民进城的规模逐年增加，目前全国每年进城打工经商的农民已近1.2亿人，农民工举家进城也已经成为一种趋势。2007年9月重庆市农办的一份调研报告显示，目前重庆市全家外出的农民工已有85.88万户，占农户总数的11.96%；全家外出农民工人数224.17万人，占外出劳动力总数的31.74%。不少地区的趋势与此类似。2007年初，哈尔滨市农村劳动力转移办公室的资料显示，全市现有农村劳动力241.17万人，1996年到2006年底，全市累计转移农村劳动力117.2万人；共有23.6万农民把户口迁移到城镇，其中11.9万人是举家搬迁。目前，常年脱离土地在外打工的农民工达41.7万人，占转移劳动力总数的36%。随着农民工进城规模的扩大，特别是举家进城人口的增加，农民工已经越来越多地“嵌入”城市生活，成为城市社会不可分割的组成部分。在此情况下，城市的教育制度、医疗制度、社会保障制度、劳动用工和培训制度、甚至住房制度，必然通过千丝万缕的方式，影响到农民工的权益保护，甚至影响由农民工转化而成的新市民的权益保护问题。农民工进城之后，首先有个居住问题。但是，现有的城市房地产制度，导致房价在高位迅速攀升，实际上增加了农民进城就业和发展的成本，增加了农民参与城市化的困难和风险，甚至会把相当一部分农民（工）硬性排斥在城市化进程之外。

当然，我国正处于工业化中期、城镇化加快推进的阶段。从一定意义上说，城市化的本质是农民的市民化。要真正坚持以人为本，要真正做到“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，必须适应经济社会发展新阶段的要求，让更多的农民（工）分享工业化、城镇化的成果。且不说高昂的房价长期快速攀升，有可能把中等收入阶层的收入掏空了，不利于扩大中等收入者的比重，影响和谐社会的构建；高昂的房价，还会增加农民分享工业化、城镇化成果的艰难性。长此下去，城市高昂的住房（包括租房）成本和其他生活成本，会把部分进城农民（工）挤压得不堪重负，迫使他们要么重新回归农村，要么为规避这些高成本涌向事实上的贫民窟（不管你是否叫它“贫民窟”），推动贫民窟的形成和扩大。世界上许多国家的贫民窟，都有一个共同特征：过度拥挤、不安全的居住状态，缺乏干净的水和电、卫生设施等基本生活服务。在国外，贫民窟往往是进城农民、失地农民等通过非正式方式结群居住，通过搭建简易的临时棚户等艰难谋生，所形成的低收入人口高密度聚居区。当前，对于大多数60年代、60年代前出生的农民工来说，让其重新回归农村，可能不存在太多的社会心理障碍；但是，对于不少70后乃至80后、90后出生的农民工来说，幼时的生活环境（许多人是随进城打工的父母在城市长大），对发展机会和公平正义更为强烈的追求倾向，决定了他们往往不愿意回归农村。因此，城市较高的住房成本和生活成本，很可能将他们挤向贫民窟，或激化他们对城市居民、高收入阶层的对立与排斥情绪，激化社会矛盾，影响社会和谐。显然，这不仅与我国坚持社会主义制度的国情相悖，还与贯彻科学发展观、构建和谐社会的要求背道而驰。

当然，也有一些保护农民权益的事情，需要通过统筹城乡的制度创新来实现。比如，无论是从实现城乡基本公共服务均等化的角度，还是从保护农民（工）权益的视角，统筹推进城乡社会保障制度的改革，加快建立农村养老保障制度，都已经成为当务之急。最近我们到内蒙古鄂尔多斯市的调查发现，近年来，在该市许多旗区，由于青壮年劳动力大量外出，并将子女带出上学，农村常住人口老龄化现象日趋严重。而农村养老保障不健全，导致农村留守老人的生活保障、防病治病和日常护理问题迅速凸显，在相当程度上增加了外出创业农民的后顾之忧，甚至经常导致外出打工、创业的农民人心不稳：留在家乡的老人一旦有病，在外打工创业的子女就必须马上回家照顾。有些打工农民连同子女进城后，甚至因此被迫回归农村。我们在鄂尔多斯市东胜区塔拉壕镇调查的神山村和抽脑梁村，由于大多数青壮年外出，现有常住人口中，60岁以上的人口分别约占常住人口的45%和70%。上述现象在我国农村具有一定的代表性。笔者到中部某省调研时，曾听说一个比较极端的例子。有个村里大多数年青人已经外出，有个老太太子女到城市打工了，把老太太留在家里，有一天老太太突然生病死了，过了好多天才有人知道。通过这个例子可见，加强农村养老保障制度的建设，不仅可以保护留乡农民老有所养、病有所医的权益，还可以增进进城农民工的权益，方便他们更好地融入城市生活，更好地转变为现代产业工人或企业家。

实际上，统筹城乡养老保障制度建设的重要性和紧迫性还不仅于此。近年来，我国的农村劳动力转移主要表现为青壮年劳动力的转移，企业招收的农民工也主要集中在青壮年年龄段。当然，这有产业结构方面的原因。但是，任何人都有老的时候。今天，在“民工荒”越来越重的背景下，25岁、35岁的青壮年劳动力找工作比较容易。相比之下，45岁、特别是55岁的劳动力找工作，就越来越困难。但是，再过20年，这些人变成45岁、55岁以后怎么办？届时他的就业保障乃至更长远的养老保障问题怎么解决？甚至失去工作后，他的居住和生活问题怎么办？让他们回农村，不仅他们自己不一定愿意，到时也未必能回得去。让他们留在城市，会不会成为城市新贫民，形成城市新的失业和社会稳定问题？当然，有人说，这些问题现在考虑还为时过早，但是，真要到这些矛盾集中爆发时再来解决，可能就为时过晚了！何况，对于45岁、50岁的农民工来说，这一问题已经是比较现实的问题。未雨绸缪，时不我待！