党国英：缓解县乡财政困难应多管齐下

国家对财力较弱地区的县乡财政困难问题高度重视，采取措施来缓解这种困难已有一段时间了，应该说取得了一些成绩。最近，国家财政部又发布了对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励的措施，这将有利于继续巩固已有政策的效力。

通过合并乡镇、减少冗员，的确有利于缓解县乡财政困难。在调查中发现，经济越落后，就业机会越少，高端劳动力就越希望在政府部门和事业单位就业，政府财政的“人头费”支出也可能越大，这就使很多县财政成了“吃饭财政”。有的县为了节约支出，常常让一些机构自己创收，用来解决工资开支问题，这就又产生了乱收费、乱罚款等社会弊病。投资者在收费重压下常常逃之夭夭，县里的税源更失去了保障，支出缺口会更大。这样就容易形成县财政运行和经济增长之间的一种“恶性循环”。我常常在一些乡政府见到难以想象的财政支出困难情形。有的乡政府办公楼是危房，没有钱修缮；有的乡政府连定期清理厕所（传统旱厕）的钱也没有。前几年常有乡干部借钱交税的怪现象发生。几年前，某地干部忧心忡忡地告诉我，这样下去，党和政府对农村的领导地位就要丧失了。正是针对这样严峻的局面，国家才出台了农村综合配套改革措施加以应对。从这几年的形势看，国家政策已经初见成效。

但是，缓解弱财力县乡财政困难仅仅依靠目前的措施还显不足。近十来年，全国绝大部分县都合并过乡镇，乡镇数量大量减少。例如，2003年中国的乡镇数是38028个，是1995年47136个乡镇的80.68%，减少了近1/5；是1990年55838个的68.10%，减少了17810个，减少了近1/3.但今后要进一步大幅度合并减少乡镇机构，可能性已经不大。过大的乡镇使基层政府的公共服务半径过大，影响服务效率。有的乡镇不得不再设立办事处，最终还是增加了机构，换汤不换药。有的县减少了吃财政饭的公务员，但增加了编外人员，依靠自收自支的办法解决工资问题。如果要对类似这样的问题加强监督检查，就会有很高的行政成本。

“吃饭财政”问题的解决，更重要的环节是县级政府的机构改革。从表面上看，县里的日子要比乡镇好过，这是因为县级政府的权力大。县级政府的人头经费和其他相关支出平均要高于乡镇一级政府。能不能更多地撤并一些县级政府机构？我以为这个问题很重要。从目前的体制看，要这样做很难。我注意到，一些发达县的政府反倒容易撤并县级政府机构，而欠发达的县却很难这样做。县财政越穷，越依赖上级对口部门的财政支持或专项经费支持，这就使它们不得不对口设立部门。下级部门是上级部门的“腿”，撤了下级的部门，上级断了腿，就不高兴，不愿意给下级政府经费，于是，下级惹不起上级，就不得不保留一些并不必要的部门。在目前体制下，要改变这种局面很难。所以，要深化改革，就必须上下级政府一起联动，改下不改上，效果就要打折扣。

改革的根本办法是强化县级政府的自治功能，并相应改革“分税制”运行办法。强化自治功能，首先要扩大财政自主权。对于一些穷县、农业大县，要更多给它们增加一般转移支付，减少专项支付。如果要实行专项，上级应尽可能负全部责任，不应要求地方配套。自主权扩大以后，要通过民主制度建设，使县级政府的“全能财政”转变为真正的公共财政，并使财政收支接受同级人民代表大会的监督。财政收支活动要实现法制化。

财政状况只是经济发展的表现，所以，县乡财政形势的好转最终还是要靠经济增长作动力。但令我们担忧的是，在很多地方特别是中西部地区的县域经济发展空间越来越小。我们注意到，越是经济落后省区，省区内部的发展不平衡问题越是突出。在有的农业县，不仅一些村庄出现衰颓，就是县城经济也有凋敝的苗头。新增劳动力在县里找不到工作，纷纷外出谋生。随着高速公路网的扩展，有的县域经济被加速边缘化。究其原因，是我们的区域经济政策存在缺陷。在我们这样的体制下，城市建设的财力和城市的政治阶位有直接关系，级别低的县城经济就很难发展。大型城市因为国家户籍政策而维持了劳动力市场的二元结构，大量低端劳动力集中在大型城市，使得劳动密集型企业也在大型城市大规模投资，这样就挤压了小城市吸引资本的空间。解决这些问题一定要大处着眼，小处着手，统筹考虑各种经济关系和政治关系的调整，系统提出促进县域经济发展的办法。惟其如此，才能使弱财力县走出财政困境。

（作者系中国社科院农村所研究员）

（文章来源：08年9月11日南方都市报）