马光远：价格反垄断不能只打蚊子不打老虎

8月12日，国家发改委发布了《反价格垄断规定(征求意见稿)》(下称《意见稿》)。《意见稿》依据反垄断法对价格垄断协议、滥用市场支配地位以及行政机关等管理公共事务职能的组织滥用行政权力，在价格方面排除、限制竞争的行为给予明确的界定和详细的规制，大大增强了《反垄断法》有关反价格垄断的操作性。

毫无疑问，《意见稿》的重点显然并不在于行政垄断和公众最关注的成品油、水价、邮电通讯等焦点领域。比如，对于价格垄断协议，《意见稿》将其分为横向垄断协议、纵向垄断协议、招投标和拍卖中的垄断协议等，并对每一种垄断协议进行了细致的规制，但这些价格垄断协议，针对的无疑都是市场化的价格垄断行为。而《意见稿》中所谓的滥用市场支配地位，无论对市场支配地位和相关市场的认定，都建立在市场竞争充分的基础上，显然并非针对邮电通讯和成品油等领域。

诚然，从中国价格垄断的真实生态看，《意见稿》所列的各种市场化的价格垄断行为的确都存在。比如，就价格垄断协议来说，今年4月20日，几大航空公司通过所谓的订票系统的“升级游戏”，悄然提高了机票折扣的变相涨价行为，就是一起典型的在价格方面排除、限制竞争的协议决定的协同行为。而在 2008年物价飞涨的情况下，行业协会、行业巨头之间协同的调价行为更是屡见不鲜。加之中国转型期的特点，市场的不完善和各地的地方保护主义导致的各种价格垄断行为亦屡见不鲜。对这些价格垄断行为进行规制，无论对于维护健康的价格秩序，还是呵护消费者的合法权益，都是必不可少的制度设施。

然而，众所周知，中国价格垄断的乱象，不仅仅在市场化的领域，甚至可以说，重点不在竞争市场。看看近年来价格领域民怨重大的事件，大多和行政垄断及公用事业服务价格等有很大的关系。在《反垄断法》立法的时候，对于行政机关及事业单位的垄断行为，是给予规制的。但是，《反垄断法》亦规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”这意味着，对于关系国民经济命脉和国家安全的行业，事实上不受《反垄断法》的规制。这意味着，在价格垄断领域声名显赫的邮电通讯、成品油、烟草等行业的价格垄断行为，不仅不受《反垄断法》的限制，反而得到了法定垄断的地位。而依据《反垄断法》制定的《意见稿》，自然不会规制中移动、中国电信、中石化等的垄断高价行为。

而对于水、电、气等资源性价格，由于近期纷纷看涨，亦成为民众关注的焦点。就“支配地位”而言，这些行业在各地自然属于垄断地位。对于这些行业利用自己的天然“垄断”地位随意提价的行为，虽然《价格法》要求其通过“听证”等程序形成与民众在价格上的博弈规则，但事实上，作为消费者的民众对于这些仍然处于垄断地位的公用事业的价格基本没有话语权，所谓的“听证”等体现参与的程序已经异化为价格上涨的前置信号。对这些公用事业的价格垄断行为进行规制，显然也是《意见稿》的应有之义，然后，从《意见稿》的具体内容看，很显然，这些资源价格的垄断行为也不在《意见稿》的管辖范畴。

这样，尽管《意见稿》洋洋洒洒规定了诸多的价格垄断行为，并援用《反垄断法》的相关条款给予惩戒。然而，很显然，对于一部未涉及邮电通讯、成品油、水电煤气等与老百姓的生活最相关的价格垄断行为，其在制度设置上的残缺可想而知。

鉴于该《意见稿》尚在征求意见，我们建议《意见稿》扩大价格垄断行为的范畴，不仅要规制市场化的价格垄断行为，对于所谓的关系国计民生和国家安全的行业的价格垄断行为，亦必须进行规范。邮电通讯、成品油、天然气等已经成为戕害正常价格秩序最严重的领域，而不是将国家安全当成垄断巨头逃避价格监管的避风港。而对于资源价格，一定要启动资源价格改革，尽快将其纳入市场化的价格管制轨道。否则，无论《意见稿》规定多么华丽，如果让垄断巨头们享受法外特权，再好的规定也不会赢得民众的支持和喝彩。

(作者系经济学博士)