于建嵘：“陪访制”的地方政府苦衷

江西瑞金于去年11月推出“陪访制”，但却遭遇了群众的不信任。“陪访制”推出的背景，是当地“越级上访”、“非正常进京访”的持续高发，这种提法本身就说明了信访活动存在制度性缺陷。宪法给予群众批评、建议权以及申诉、控告或者检举权，但这种“直接民主”与国家能力间存在矛盾，特别是对国家最高权力的信任造成信访向北京集中后。中央政府对此难以承受，只得“分级负责、归口管理”，将“越级访”、“重复访”、“集体访”等作为非法的“非正常上访”来处理，并将责任层层下压，分级控制信访量，信访制度成为一种典型的压力机制。拿瑞金来说，其信访考核制度覆盖到乡镇、村落、各政府部门和事业单位，措施包括一票否决、不能评先评优、影响提拔以及与奖金挂钩等。压力机制可以纠正基层干部的不当行为，提高其工作积极性，但当承受压力的最底层拥有的权力与职责不相称时，压力太大也可能会导致系统的崩溃。

客观上必须承认，地方政府的政治资源有限，并不具有完全将矛盾化解在基层的能力。瑞金信访干部特意举出的几个案例，大约就是试图说明，很多信访问题不是他们努力工作可以解决的。其一，3名老人的社保问题，因不符合政策得不到希望的结果。但地方上对国家政策只有执行的责任没有改变的能力。其二，一个老人去天安门要求向国家领导人提建议，这是民众参政议政、政治表达权不足以在现行人大代表制度内得到落实的问题。其三，梁庆山之父曾因罪入狱后在1972年无罪释放。梁以《国家赔偿法》为据要求赔偿38万元，但该法规定不溯及既往。这是中央立法机构如何对待政府“政治遗产”的问题。民众的诉求并非完全没有理由，它是对平等公民权的呼唤，也是在要求国家履行其对民众的义务。基层政府无能力解决问题，只能用信访民众“自身素质不高，政策法制观念淡薄”来解释。实际上，这正是说明了国家的某些基本制度和政策、国家公权力边界划分等需要重新审视和调整。

在矛盾被压力机制转移到地方政府与信访民众之间后，地方政府不得不正视自身的困境。一方面，得不到信访民众的信任，另一方面，正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求，因此，它必然要为自己谋求解困的办法。在其辖区内，通过将“陪访”认可为尽职行为，减轻了基层官员的信访压力。在陪同民众向市(省、北京)上访时，尽管并不能在制度上减轻未控制“越级上访”的责任，但可以“监视”信访民众不去、少去敏感地点。这是向上级政府做出的一种“苦情”姿态，即地方上已经为解决信访问题尽了最大的努力，不能将矛盾化解在基层有客观原因。

因此，在我看来，“陪访制”仅是在信访压力机制下地方政府的一种“自救”措施，它意图在一定程度上减轻来自上级的巨大工作压力，客观上也可部分化解与民众间因“截访”等激化的矛盾，但远不足以弥补信访体制的制度性缺陷，只是将信访问题部分推向上级(中央)政府。

“陪访制”既然以基层政府利益为出发点，它得不到信访民众的信任和认可就不奇怪了。因此，其效果不应被过分期待，也不应提倡。各级政府应在大力加强基层调解制度的同时，尽可能地解决民众的实际问题，真正从源头上化解社会纠纷，维护社会的稳定。

(作者为中国社会科学院农发所社会问题研究中心主任、教授)