于建嵘：信访制度改革需要新思维

现实表明,信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度,虽然在计划经济时代起到过一定作用,但由于这一制度存在诸多缺陷,已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为国家政治认同流失的重要渠道,并引发了多起群体性事件,如果不进行彻底改革,将会产生十分严重的政治后果。

然而,由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识,对信访制度何去何从也就有不同的看法。从2004年有关信访改革的大争论,到目前党和政府采取的措施来看,信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的路径依赖,即某种制度沿着某个路径往下走,不管这条路是对是错,都会形成所谓的惯性,而且这种惯性的力量还会不断自我强化。也就是说,长期以来形成的制度惯性,仍然是在强化信访解决民众权益纠纷的能力。目前大力推行的各种信访责任追究制、领导干部亲自接访制度等等,就是这种思维定势的产物。

在我看来,信访活动出现困境的最集中表现,就是建立在压力体制之上的信访责任追究制。这种以上访量特别是进京上访量为最基本考虑指标的追究制,虽然能解决一些信访问题,但地方政府为了息访,对信访公民要么收买或欺骗,要么打击迫害,反而诱发更多的信访案件。因此,我们需要从现代国家制度建设特别是国家的宪政建设和长治久安的角度重新定位信访的改革方向。根据目前的情况,我建议从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。

从行政层面来看,给各级党政部门减压和给信访公民松绑,以减小信访的规模和冲击性,维护社会稳定。主要措施有四条:一是中央减少对地方党政领导的压力,不按信访量给各地排名,取消信访责任追究制,不要求地方政府来京接访；二是中央信访部门不再给省市开信访移办单；三是不对信访公民的信访级别作特别的限制；四是由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。通过这四条行政措施,可以减弱信访的权利救济功能,降低群众对信访的预期,迅速使一些信访案件平息,减少群众进京上访。给地方减压,才能给中央减压；维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。

从法律层面来看,强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体方法如下:一是由上级法院和检察院下派一级设立告诉和申诉案件的受理机构,也可以考虑建立全国性的巡回法庭；二是增加司法机构的资源投入；三是扩大诉讼受理范围,对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；四是司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；五是由司法部门依法查处信访人受迫害的案件；六是组织社会中介机构对群众的告诉、申诉进行法律援助；七是加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督,克服司法腐败。通过树立国家司法机构的权威,可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道,逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。在推进司法制度改革的同时,对现有的社会调解制度也要有所加强,以作为司法制度的必要补充。

从政治层面来看,撤销各级政府职能部门的信访机构,把信访集中到各级人民代表大会,通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施也是四条:一是组织各级人民代表特别是县乡人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；二是公布各级人民代表的联系方式；三是建立全国信访网,把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议；四是允许社会各阶层建立利益表达组织,以法律允许的方式表达利益诉求。这样做使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责,他们有法律赋予的言论免责权和调查权,也有义务对信访反映的问题进行调查,并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询,直至向严重渎职、失职甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样,不仅使信访工作获得一个权力主体,也使信访工作具备应有的问责性,即向人民负责的特质。同时,将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会,将为人代会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源,为人大代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。在信访集中到人大后,可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系,不仅可以准确统计信访量,而且可以节约大量的社会资源,克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。

特别需要指出的是,信访改革应是政治改革的重要组成部分。如何改变目前地方治理状况,需要开展以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革,使县级政权有足够的地方社会和经济管理权限,同时使县级政权及其主要官员的权力受到有效的制衡和监督。我们需要建立既对中央负责又对地方民众负责的县级政府,也应当容许各种社会利益表达组织的存在,因为只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织,才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。

（作者系中国社会科学院农村社会问题研究中心主任、教授）