王静：中国宏观调控反思：基于2003年以来的调控实践

一、问题的提出

自2003年以来的这一轮宏观调控是我国社会主义市场经济体制初步建立的背景下发生的，因此在一定程度上具有了探索性的意义。伴随1998-2002年间曾经出现的有效需求不足，国内一些学者认为我国宏观经济的主要矛盾将不再是经济过热，而是转向市场经济条件下比较普遍存在的有效需求不足为主。但是2003年前后经济运行状态迅速逆转旧有态势朝向经济偏热以至过热，在事实上否定了这种认识。并且，一个明显的事实是，在宏观调控的经济手段和行政手段陆续出台的过程中，除了在一个时间段上（主要以2004年4月前后为主）曾经有扭转态势的表现外，总体上经济走势由偏热走向了过热、经济结构性过热走向了全面过热，这说明宏观调控并未取得理想的效果。上述现象值得我们进一步思考。显然，探讨宏观调控问题离不开中国转型经济的背景，转型中的经济运行是我们探讨宏观调控问题的一个前提。

二、转型期经济运行特征和宏观调控的依据

改革开放30年后，市场已经成为配置资源的主要手段，特别是与民众日常生活密切相关的大部分产品市场已经基本实现了高度市场化。在这些产品市场领域，有效需求不足带来的失衡成为一个常态，因为其与民众生活直接相关且总量占比较高，因此可能促成总体经济偏冷态势。在这一条件下，植根于市场经济并以财政、货币政策等间接性经济手段为特色的宏观经济政策具备了发挥作用的现实条件。

但是，具体分析当前中国的市场结构我们发现，因为制度变迁本身的长期性特征，以及为稳妥起见改革方案上选择了渐次推进的路径，我国市场化程度存在结构性的不一致，一些重要商品的生产和要素的供给仍然是行政性垄断的，市场因素成分很小。例如，从要素市场来看，作为资本价格的利率总体上仍是强制性的；土地要素的市场化也存在双轨制，即征地环节的强制性、计划性与流转环节的市场化。

于是，市场化程度较薄弱环节的子市场价格不是充分竞争意义的均衡价格，这些价格可能大大高于均衡价格——这是垄断价格的一般特征，也可能低于均衡价格——这是供需过程中权力介入的结果，其中的巨大价差形成了个别行业的高额利润，为市场经济运行中出现结构性过热埋下伏笔。以2003年以来房地产市场为例，土地市场价格偏低，而房产市场价格偏高，巨大的利润空间导致市场主体以及产品供给剧增，并因此带动了该产品相关上游行业（例如各种建材）和相关下游行业（例如装饰装修）价格上涨，行业性过热成为必然之势。

在上述转型期特征明显存在的背景下，部分市场（主要是下游产品）存在着供过于求的矛盾，部分市场存在着扩张的压力（主要是上游产品），于是除了供过于求、供不应求以及供求均衡这三种市场经济条件下的状态之外，转型期的中国国民经济运行还可能体现出另外几种不均衡态势。当以上三种态势在现实中出现时，既不利于我们把握经济运行的总体状态，也不利于经济性宏观调控手段发挥作用。从经济运行态势的判断来看，一方面，单纯考察总体GDP增长率指标变得不可靠，看起来正常的总体指标可能内涵了部门间三种不同的搭配，单纯考察GDP显然不能把握宏观经济的真实形态；另一方面，从CPI的变动来看，在上游行业由于过热态势已经造成价格上涨，而下游行业主要是与公众生活息息相关的产品，其高度的市场化程度下有效需求不足的常态一般会使市场均衡价格相对平稳，于是上游价格上涨对下游价格的传递效应大大降低，表现为传递速度和传递程度的减缓，因此以CPI为主的价格判断标准也出现失灵。于是，宏观调控的必要性和选择时机变得模糊，宏观调控的相关理论处于难以指导实践的尴尬境地——此时，主要采用西方主流经济学分析工具和视角的宏观经济规范性研究在诊断中国宏观经济问题上出现力所不逮，是否应该进行宏观调控更多地只能依赖于实际工作部门相关人员的主观感受性分析。

三、转型期宏观调控的手段和调控客体

从理论上分析，宏观调控应以经济手段为主，行政手段为辅。因此，如果说1994-1996年及以前历次紧缩性宏观调控中行政手段居于主导地位是因为市场化程度低，经济手段难以发挥作用，那么2003年社会主义市场经济体制已经初步建立，治理经济过热应以经济手段为主，行政手段应逐渐退出。

从实际情况来看，2003年以来的宏观调控具有鲜明的阶段性特征，在2004年4月以前，调控手段主要以货币信贷政策为主，行政措施以劝告、警示等柔性手段为特征；2004年4-5月间以行政手段、法律手段为主，密集程度高、针对性强、密度大的行政性手段成为鲜明特征，并取得了立竿见影的效果；自那一时期到2005年底，专门的宏观调控手段转向经济手段，同时中央政府工作的核心转移到了调整结构、深入体制改革上来；但是，2006年后经济偏热走向全面过热的特征日益明显，宏观调控中行政手段和经济手段并用的做法区别于前三时期。

可以断定的是，整个考察期内经济手段作用式微，这可能有政策时滞的因素，但非主要原因，如果不能深入思考转型经济特有的结构性特征，就不能理解经济手段效用不佳的根源。根据笔者的研究，尽管法定存款准备金率被不断调高，但是，在当前利率、汇率制度下，商业银行的超额存款准备金仍在不断增加；只要要素价格仍然偏低，相应部门就能获得超额利润，他们就会千方百计争取资金增加供给，考虑全局而偏于柔性的总量性政策就会归于无效；另一方面，在总量性手段频繁出台的过程中，下游部门也会受到连累，因为面对宏观调控，下游企业减产在先，上游企业减产在后，总量性政策发挥作用的领域出现了偏差，总体GDP如果下降，可能不是因为过热行业被抑制，而是因为均衡或偏冷行业被抑制。

基于经济手段效力有限，结构性过热问题会不断累积，必不得已行政手段就成为一个选择。在市场经济的条件下，运用行政手段受制于两个条件，其一是自上而下的政令畅通，其二是中央对地方的充分信息。尽管我国在政治制度上实行单一制，但随着经济体制转型中权力的下放和财政的分权，地方政府对当地经济发展拥有一定的权限和责任，成为追求地方经济和GDP增长的主体，地方政府也具备了微观经济主体的特征，成为宏观经济态势的重要构成部分。同时，中央政府在市场经济条件下也很难做到对地方政府的完全信息。上述条件的缺失使得行政手段调节经济的效力大打折扣，劝告和警示基本不起作用，除非是强制性行政手段并配合一定的法律手段才能人为增强政令畅通程度，兼以下派调查组在一定程度上提高上下级之间的信息公开程度。通过以上两条强制措施，行政手段发挥作用的条件在一定时期被恢复，其效力才得以发挥，但是这不可能是一种常态，等紧急时期过后，中央政府和地方政府的关系会归于常态，上述两大条件就会再次缺失。

上述现象无疑是值得关注的。首先，行政手段发挥作用的两大条件在市场经济条件下已经不完全具备，在紧急时期的特殊选择尽管恢复了这两大条件，但一方面这只是应急之举、不可常为，因为这种做法可能被认为是计划经济的回归而引起理论界的激烈争议，另一方面，这些手段对于微观市场行为主体的打击可能在制止过热的同时出现矫枉过正，从而违背宏观调控属于顺应市场规律的“微调”的属性。其次，相对于完善的市场经济条件下宏观经济政策的客体为企业和家庭，我国宏观调控的客体添加了地方政府，由于地方政府兼具经济管理者和微观主体的双重特征，那些针对普通微观主体的经济性、总量性的调控手段有效性也就被打了折扣。

三、总结与反思

综上，我国经济的转型步入了一个特殊阶段，这使得我国宏观调控的难度空前加大。首先，由于转型经济的结构性特征，传统的宏观经济运行态势判断标准失灵，宏观调控的必要性和调控时机选择标准十分模糊；其次，面向总量的经济手段容易出现矫枉过正，而结构性手段在宏观调控中的地位、作用和有效性的认识在以往的研究中往往是被忽略的；第三，我国在以往历次宏观调控中较常使用的行政手段在宏观调控中的地位被受到怀疑，且有效性也在下降。基于以上分析，我们可以得出的结论是，我国转型期宏观调控理论建构尚未完成，至少有以下几个层面的问题值得理论界关注：

第一，全面的认识宏观调控仍然是必要的。宏观调控的目的是解决经济失衡，以最小的成本解决经济失衡是宏观调控的最终目标，因此，作为市场经济条件下的产物，宏观调控的最优选择是通过市场机制间接改变微观主体行为从而改变供求关系，这一选择即所谓“市场法则”。但如果这种最优选择不能解决现实问题，政府机构不可能坐等状态恶化，所以宏观调控也必须遵循“必要法则”，这既隐含了宏观调控的时机选择，同时也要求在一般的经济手段失效或低效时采取其他可行的手段。

第二，调整根据西方主流宏观经济学的一般思路判断经济运行态势的做法，建立与转型经济相适应的经济结构指标体系以观测判断经济运行状态。根据各部门市场化程度的强弱建立市场化程度结构指标体系，以判断不同部门的运行状态，划分的依据可以根据市场主体多寡、价格形成机制等标准确定；而且，需要对不同部门进行动态考察，以便根据市场化推进程度进行调整。

第三，宏观调控的经济手段体系需要不断完善，，应该包括总量性手段和结构性手段两大部分。特别的，鉴于我国转型期结构性矛盾的特殊性，研究结构性调控手段可能的选择、作用机理及其效果是宏观调控理论一项亟需补充的内容。

第四，针对行政手段在市场经济条件下效力逐渐低下的现实，更多地选择经济手段是一个必然趋势，但是在缺失有效的结构性经济手段体系之前，在紧急时期求助于行政手段仍然是一个次优选择。事实上，即使在市场机制相对完善的国家也会在紧急时期采取一些不得已的措施。但是，为了避免可能的非议、地方政府和其他微观主体观望导致的政策时滞，行政手段应该走上法治化的轨道。

（转载自《北京行政学院学报》2008年第4期，参考文献略）