周天勇：中国奇迹的谜底是行政体制的改革

几个月前，一位研究经济的学者牵头写了一本关于政治改革的书----《攻坚:十七大后中国政治体制改革研究报告》。该书作者之一就是中央党校研究室副主任周天勇。

日前，周天勇在北京接受了记者专访。访问中，周天勇以行政体制改革为视角，探讨了三十年改革的经验。

1 理解中国改革的关键

记者:在回顾改革开放30周年的时候，你为何集中探讨行政体制改革？

周天勇:行政体制是理解三十年来的发展历程的重要因素。可以说，行政体制能够解释“中国奇迹之谜”。改革开放以来，中国的发展相比其他国家是很迅速的，是世界瞩目的。其中的一个原因是我们的行政体制具有一定的优点。我认为，没有中国的行政体制做保障，改革开放发展到今天是不可想象的。

但是，我国的行政体制还有不利的方面。三十年来，我们虽然解决了一些问题，但是又产生出了其他一些问题。这就要求行政体制改革。可以说，行政体制改革是现阶段政治体制改革的重点。

行政体制既是理解改革开放三十年成就的钥匙，又是探讨当前问题的切入点。因此，在改革开放三十周年回顾过去、展望未来的时候，行政体制改革是我们关注的重点问题。

记者:我国的行政体制有哪些优点能够解释“中国奇迹之谜”？

周天勇:主要有这么几个方面:第一，中国的体制能够集中资源，解决一些重大的问题，处理一些突发事件，防范各种风险。第二，这种体制在建设大型的、跨地区的项目的时候是有效率的。比如青藏铁路、南水北调等。第三，这种强有力的体制对于降低经济发展的成本起到一定的作用。比如说土地征用和拆迁。虽然正如我后面要谈到的，征用拆迁有很大的问题，但是从某个角度来说，这对经济发展有一定的用处。第四，我国的行政体制有助于鼓励地方之间的竞争，这种竞争促进了地方的招商引资和城市建设等。

当然，这些优点的背后都伴随着一些问题。但是，总体上说，行政体制在一定程度上还是促进了中国经济三十年来的高速发展，解释了“中国奇迹之谜”。

记者:正如你所说，我国的行政体制也暴露了不少弊端。

周天勇:是这样。第一，我国的行政体制形成了高投资、高消耗的增长方式，而这种增长方式创造的就业机会偏少。第二，我国比较复杂的审批手续妨碍了民间经济活力的释放。第三，我国的财政税收体制妨碍了收入在国家、企业和居民间的合理分配。第四，征地拆迁影响了相关居民的切身利益。

当前，行政体制改革滞后影响了我国进一步推进改革。因此，改革不合理的行政体制势在必行。

记者:你曾提出中国政治体制改革的一揽子方案建议。在这个方案中，行政体制改革处在什么样的地位？

周天勇:完成中国政治体制改革需要几十年时间。其中，2020年以前的这一阶段根据改革侧重点的不同又可分为三个子阶段 ----行政管理体制改革阶段、权力制衡机制建立阶段以及公民社会的成熟阶段。未来一段时间内，中国政治体制改革的目标应锁定在改革那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制的部分。比较迫切的问题是行政体制，比如行政事务分工问题，乱收费乱罚款的问题，财政预算的问题，政府开支庞大的问题。这些问题强烈地阻碍了市场经济的运行。因此，需要首先下大力气推进行政体制改革。

2 行政管理体制改革目标确立

记者:行政体制改革，实际上从改革开放之初就已经开始了。请问那时的改革与现在有何异同？

周天勇:改革开放后，由于国民经济的恢复、调整和发展任务繁重，国务院恢复和增设多个工作部门，到1981年，国务院共设100个工作部门，达到了建国以来的最高峰。为此，1982年进行了行政管理体制改革。改革的初衷是精简机构，克服机构臃肿病症。

1982年行政管理体制改革之后，由于推行经济体制改革，所以行政管理体制改革进程有所放慢。到1987年，国务院工作部门由62个反弹到了72个，此外，还成立了部委归口管理单位12个，增设了一批非常设机构、政企不分的公司、政事不分的事业单位等，在地方这种增设机构现象更加普遍。

1987年，我国再次进行了行政体制改革。这次改革体现了对当时提出的“计划商品经济”的适应性。比如首次提出按照政企分开、政事分开的原则，转变政府职能，并逐步理顺政府同事业单位和人民团体的关系。

1992年，党的十四大报告中提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济。与此相适应，1993年提出的行政管理体制改革方案中，明确提出我国行政体制改革的目标，即建立适应社会主义市场经济发展要求的行政管理体制。至此，我国行政管理体制改革的目标得以最终确立。

记者:你认为，三十年来的行政体制改革是否取得了很大成就？

周天勇:确实取得了一些成就。但是，与此同时，也产生了一些问题，尤其是在行政管理体制方面。

记者:现阶段的行政体制主要有哪些问题？相应地，行政体制改革应包括哪几个部分？

周天勇:第一部分是行政管理体制改革。第二部分是财政和公共服务体制的改革，我想特别强调财政体制改革。第三部分是中央与地方关系的调整。第四部分是立法、行政和司法三种权力之间的制衡关系。

3 行政体制改革的关键是财政

记者:在你刚才提到的四个部分中，哪个是现阶段行政体制改革的关键？

周天勇:30年改革的本质是从计划经济的行政体制向市场经济的行政体制转变。但在这种转变中，没有建立起有效的制度约束税费收入及政府开支，也没有建立有效的制度约束部门利益的膨胀。这使得向市场化转变的过程难以完成，甚至难以完成行政体制改革最初的目标:消肿。

财政体制改革是当前行政体制改革的核心。第一，要降低行政成本。第二，要约束政府税费。第三，财政体制要从经济建设、吃饭养人的体制转向社会公共服务，要偏向教育、医疗等公共服务。

我认为，解决问题的关键是建立合理的财政和税收制度，核心是管住政府收钱和花钱。

记者：首先请谈谈怎样管住政府花钱的问题。

周天勇:要靠制度管住多收钱、乱收钱的问题。

其次，要统一预算。中央一级财政预算编制和执行应该分开，进行专业分工、相互制衡，提高预算透明度。另外，目前拥有收费权的部门比较多。必须控制预算外收入，清理收费主体和收费项目，才能控制政府乱收钱的问题。

最后，中央与地方的税收分配没有理顺。有学者认为，分权是搞活地方经济的法宝。然而，这也带来了很大的问题。

记者:你认为，在中央与地方之间的财政分配结构应该如何改革？

周天勇:我认为，财政分配结构要逐步形成两头大、中间小的分配格局，巩固和维护中央财政收入的比重，扩大和提高县乡（镇）财政收入比重，调控和压缩省、地市的财政收入比重。

在划分税种时，应使各税种的功能、特性与各级政府的职能特点相对应。具有稳定经济政策、公平收入分配以及其他宏观调控功能的税种应划归中央，对宏观经济不产生直接影响的税种划归地方。具有明显受益性的税种应划归地方政府。税种的划分不应妨碍生产要素在全国范围内的合理流动，为此，应将税源具有地域性和具有非流动性的税种划为地方税。应将征管技术要求较高的税种划归中央财政，将税源不具有流动性的税种以及税源零星分散的小税种划归地方。

记者:不过，在压缩省、地市的财政收入比重的同时，也可能会对中央对地方财政的转移支付力度提出更高要求。

周天勇:是这样。不过，转移支付制度本身也应该是改革的对象。总的来说，良好的转移支付制度应满足透明、客观、公正和稳定的要求。

我认为，应尽量减少普遍和一般性的转移支付，重点对涉及国家统一和权威、全国性人口流动和劳动力市场形成、地区间平衡发展、人民对国家的向心力等项目，进行转移支付。

总之，必须管住政府收钱的问题。而要想管住政府收钱，最根本的措施是建立制度，比如“25%上限”制度。

（文章来源：08年11月6日《第一财经日报》）