冯兴元：论哈耶克的税制效率与公平观

摘要：哈耶克主张坚持税制的经济效率原则(即税制设计的中性原则)，由此对累进税和一个税制的整体税收累进问题持否定态度，并肯定了比例税的优点。他的税制公平原则有别于一般财政学教科书中的纳税能力原则，哈耶克强调：(1)最低收入群体作为少数应得到一些救济，其形式是一种比例较低的征税;(2)高收入群体作为另一种少数群体，多数不应当有权对之强加歧视性的税收负担;(3)征税总额应当多高一般由多数决定，它也因此应该最大程度地承受这一税收负担。归根结底，哈耶克的税制效率和公平原则实质上反映了他一贯遵奉的个人自由原则，它又是其“自由秩序”构成原则中不可或缺的组成部分。而从个人自由原则也可以推导出自由企业制度的经济自由原则。哈耶克提出了一种较好地解决整体税收累进问题的构想，事实上赞成一种轻度的整体税收累进，但主要一方面是为了顾全对低收入群体的再分配需要，另一方面维护包括富人在内的少数群体的正当利益(社会公正)。哈耶克所阐明的税收原则本身对于我们国家如何通过税制改革真正实现“效率优先、兼顾公平”有着很大的现实意义。可以引伸出，一个良好的税制应保障每笔净收入的相对结构不发生扭曲，也就是保障正向激励机制的正常运作，鼓励人们力争成为一种富人俱乐部的成员。

一. 引言

弗里德里希?奥古斯特?冯?哈耶克(F. A. von Hayek)系1974年诺贝尔经济学奖获得者，是20世纪经济学界的一个中心人物和奥地利学派的最主要代表(《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，卷2，609)，是20世纪最伟大的思想家和经济学家之一。他对税制效率和公平问题的论述集中体现在他的宏篇巨著《自由宪章》第二十章《税收与再分配》之中(哈耶克，470-495，下同)。他在文中着重论述了一国税制效率和公平问题，切入点为一个税制的整体税收累进问题和累进税问题，并认为这是一个“事关未来社会的整体性质的决定性问题”(哈耶克区分自由社会和不自由社会)，明确提出了解决这一问题的实际税制构想。这种整体税收累进问题事实上在美国、英国、德国和我国都存在。

哈耶克批评了许多国家的整体税收累进问题和累进税的弊端，肯定了比例税的有利作用。他特别关注税制的效率原则，也即税收设计的中性原则，强调税制的整体累进程度不能过高、要维护经济激励机制和保护企业家精神，尤其批判了税制中许多影响经济激励机制的做法。他所阐述的税制的公平原则也有别于我国一般教科书上所指的纳税能力原则，认为作为少数群体的穷人的权益需要保护，作为少数群体的富人的权益也需要保护，实际上是反对“多数的暴政”。哈耶克整个立论的理路可以总结见图1：

在阐明了他的税收效率和公平原则后，哈耶克还提出了一种实际税制构想，事实上它是一种轻度的整体税收累进制度，这有助于一方面顾全低收入群体的再分配需要，另一方面维护包括富人在内的少数群体的正当利益(社会公正)。

本文在引言之后将首先评述哈耶克有关税制效率和公平原则的思想，然后介绍哈耶克有关整体税收累进、累进税制和比例税制的评述，并简述哈耶克对解决整体税收累进问题的构想，最后谈谈哈耶克的税制效率和公平思想对我国税制和再分配制度建设的现实意义。

二. 哈耶克意义上的税制效率和公平原则

哈耶克在《自由宪章》中所作的分析遵循两个税收原则：其一为税制的效率原则，也就是即税收设计的中性原则，它是指税收制度一方面应使得税收对经济主体活动的扰动和扭曲影响降低到最低程度，另一方面是指国家征税除了使纳税人因纳税而损失或牺牲这笔资金以外，最好不要再导致其他经济损失，不应产生额外负担(刘溶沧/杨之刚，187);其二为税收公平原则，他的税制公平原则有别于一般财政学教科书中所理解的纳税能力原则，哈耶克强调防范“多数暴政”和保护包括少数在内的全体公民的基本个人权利，具体表现在：

(1) 最低收入群体作为少数应得到一些救济，其形式是一种比例较低的征税;

(2) 征税总额应当多高一般由多数决定，它也因此应该最大程度地承受这一税收负担;

(3)高收入群体作为另一种少数群体，多数不应当有权对之强加歧视性的税收负担，不应对同种劳务计以不同的税后净报酬(即要保持不同纳税人每一笔收入的净额之间的相对关系)，不应因为作为少数的高收入群体的收入与其他阶层的收入不合拍就使得一般的激励机制实际失效。也就是说，要遵守这样一条规则：“允许多数为扶持少数而对自己征税，但不鼓励多数对少数施加它认为正确的任何负担的行为”(哈耶克，同上)。
哈耶克所处的社会属于西方民主社会，因此，他关注防范“多数暴政”。但是，在许多东方威权主义国家，人们可能还要防范“少数暴政”。“少数暴政”危害的涵盖面更大，因为多数的意志也成了被蹂躏的对象。“少数暴政”既可以发生在国家层面，也可以发生在乡村层面。在我国绝大多数农村乡镇里，农民没有自己的组织，形成原子型的分布，如同一盘散沙，其结果是“几十顶大盖帽管着一顶破草帽”(陈桂棣、春桃，2004)。对于整个社会，“少数暴政”得以成功的途经是一致的：社会中的民众被原子化。只有多数被原子化，少数才能显示其力量。

在一般教科书中，一般把税收公平原则理解为纳税能力原则，即“一般认为税收公平指征税应根据纳税能力平等分配和负担。”(杨之刚，1999年，215)

由此，许多学者把公平原则分解为两层含义。第一层含义为横向公平，或称水平公平，第二层含义为纵向公平，或称垂直公平。 P>不同经济学流派对于横向公平的理解和观点是不一样的。比如，一种主流观点是，“以同等的方式对待条件相同的人，即纳税能力相同者应当缴纳无差别的相同数额的税收……例如，在公平的所得税制下，具有相同收入的纳税人应交纳相同的税收”(杨之刚，1999年，218)。哈耶克对这类长期以来存在的主流观点提出质疑，认为对所得的累进税会大大改变各种工作的每笔净报酬所得(而不是指个人总收入)之间的相对关系，而本来维持这种关系至关重要，累进所得税必然违背同工同酬原则，而那是“可能唯一得到公认的经济公正原则”。其实，由此哈耶克提出了一种不同于一般财政学的税收中性效率观。哈耶克在此实际上指出了，这里存在罚勤奖懒的制度陷阱问题。哈耶克举了一个例子：两名律师接受了两件完全相同的案子，而允许他们从其酬金中保留的金额取决于每名律师在本年度挣得多少其他收入，那么他们事实上往往会为类似的努力得到非常不同的收入。也就是说，如果一个人工作得非常努力，或者出于某种原因活儿非常多，那么对应于他的进一步努力，他可能比一名活儿少或者运气差一些的人得到一笔金额更少的(边际)净额报酬。

在我国一些教科书中，纵向公平一般是指纳税能力不同的人应当缴纳数额不同的税收，如以收入来衡量纳税能力，则收入较高的纳税人就应该多纳税(杨之刚，1999年，219)，也就是应采取累进税。这类主流观点的理论基础是有关连续消费行为的边际效用递减的假设。哈耶克在《自由宪章》中推翻了这类观点。其理由之一是不同人的效用是不可比较的，理由之二是，不能把边际效用递减这一设想合理应用到作为一个整体的收入，即某人从其资源上得到的所有好处。哈耶克的方法论个体主义和主观主义是强有力的。只有个人自己才是评判个人效用的上帝。正因为如此，个人对社会的民主参与，社会制度对每一个人的基本权利的保护至关重要。布凯南把个人以个人身份参加民主决策称之为"个人的公共选择"(布伦南、布凯南，2004)。在一些东方威权主义国家，个人没有公共选择的机会。个人连公共选择的空间都没有，何来公共选择一说?

斯蒂格利茨在其《经济学》(被誉为继萨缪尔森之后的第四代教科书)一书中，也以“税收和再分配”作为其第24章的题目。在谈到良好税制的特点时，他列出的第一点是公平，第二点是效率(斯蒂格利茨，514-515)。尽管对公平的定义与我国许多教科书雷同，包括把公平分为横向公平和纵向公平，但是他指出公平和“漂亮”一样，各人的标准和看法不一样，并进行了进一步的区分和论述。也就是说，初眼看来，他与哈耶克的看法似乎大体差不多。不过，哈耶克更为突出效率这一维度，毕竟效率是自由企业制度及其经济自由原则的根本之所在。而且哈耶克与斯蒂格利茨之间的原则差别还不仅在于此：毕竟哈耶克关心的是一个有着自由企业制度的自由社会，关心的是构成其基础的是经济自由原则，经济自由原则包括消费者自由和生产者自由等原则，它又是哈耶克心目中自由社会的自由秩序构成原则(这是书名《自由宪章》的真实涵义)的组成部分。经济自由原则归结到税制上，就是哈耶克强调的税制效率原则。实际上，斯蒂格里茨的价值取向与哈耶克是格格不入的。斯氏对市场失灵的药方是减少个人的经济自由，管制市场，扩大国家干预。哈耶克则是维护个人的经济自由，开放市场，减少国家干预。斯氏的药方需要更多的税金，以供政府集中花费。哈耶克则是只同意政府索取必要的税金水平，以便私人能够有更多的资源自由选择消费或者投资。从更深层面看，斯蒂格利茨和哈耶克的税收效率和公平的定义是不一样的。斯蒂格利茨的税收效率和公平定义符合一般财政学上的定义。而哈耶克恰恰认为这种界定是有问题的。

纵观上文论及的哈耶克的税制公平原则，可以看出，哈耶克的税制公平观是权衡他所论证的效率与公平之间的替代关系而做出的折衷考虑。正如下文将要提及的，他在批判累进税的基础上主张考虑一种能够顾全作为少数群体的最低收入群体利益和同样作为少数的较高收入群体利益的轻度整体累进的税制。而这种折衷有助于哈耶克维护最为根本的经济自由原则，从而使得哈耶克的税制公平原则表现出在某种程度上从属于税制效率原则的特征，成为经济自由原则的一个组成部分。这里的根本逻辑是，税制效率的体现最终有利于新创造社会财富的最大化，而后者反过来增加了税制公平原则所对应的再分配绝对额，这一绝对额甚至可能远远大于遵循传统公共财政学理论中税制公平原则而能实现的再分配绝对额。由此，哈耶克对税制效率原则与公平原则是两者兼顾的，在其中，个人的经济自由得到维护，成为民主税制的坚实支撑。

三.哈耶克论证税制效率和公平原则的切入点：对整体税收累进和累进税的批评

整体税收累进是指“在笼统考虑所有税收的情况下，比对较高收入计征很高比例税更甚的累进”(哈耶克，同上)。

很明显，宏观税收负担一般是指一国一定时期各项税收收入总量与经济产出总量之间的比值，即宏观税负L=T/GDP，其中T表示税收收入总量(包括收费)，GDP表示经济产出总量(刘溶沧/赵志耘，145)。与此相应，哈耶克所指的整体税收累进问题可以说就是指整体税收负担在不同收入水平群体之间的分配呈现一种整体性累进的问题，主要是指直接税负在不同收入水平群体之间的分配呈现一种整体性累进问题，但又包含了对间接税负担的折衷考虑(比较本文第四部分)。哈耶克由此区分了整体税收累进和某种单项税收如所得税的累进。但是这并不意味着哈耶克避后者而不谈。恰恰相反，哈耶克又把对累进所得税和比例税的分析用作为分析整体税收累进问题以及他的税制效率和公平原则的切入点。这一切入点的选择也与西方发达国家个人所得税(包括社会保障缴款)的比重较大有关。西方发达国家是以直接税为主体的税制，而直接税中最重要的就是个人所得税。根据刘佐、朱广俊的研究(中经网，2004)，瑞典、法国、英国、美国、罗马尼亚、南非和韩国七国1999年税收收入占GDP的平均比重(未加权平均，下同)为34.8%，直接税收入占GDP的平均比重为24.7%，直接税收入占税收收入的平均比重为69.6%。2002年，我国税收收入占GDP的比重为16.8%，其中直接税收入占GDP的比重为5.7%，占税收收入的比重为33.8%。实际上，2002年我国征收社会保险费约3100亿元，如果加上这部分收入，我国直接税收入占比达44%左右。2002年，2002年，我国个税收入达到1211.07亿元，占全部税收收入的比重为7.1%(中国科技财富，2004)。

哈耶克认为，诸如所得税之类的个别税收可以分级计征，因为这样做可以平衡许多间接税对较低收入群体加以比例较大的税负的倾向。他还认为这是赞成某种程度的累进的唯一有效的理由，但它只适用于作为给定税制结构组成部分的某些税种，不适用于作为一个整体的税制。哈耶克批评了许多国家把累进所得税作为一种主要工具、把税收制度变成为一种整体累进程度很大的税制的做法。

哈耶克严格审度了累进税的缺点，肯定了比例税的优点，着重反对了高累进税率和某种幅度较高的整体税收累进。

哈耶克对累进税的批评意见包括：

1.计征累进税在今天是主要的收入再分配工具，但是比例税制也能达到同样的目的，其条件是要把足够大的一部分税收用来向某些特定的群体(如较低收入群体)提供服务或者提供直接补贴。这样做的好处之一是，它应当不会导致削平收入金字塔尖顶的结果，而那是征收累进税的主要效应。这也是赞成比例税的第一条意见。

2.在比例税制下，相对富裕的人的全部收入被按相应的比例征税，他们所得到的服务与缴纳的税额相差微不足道;而在累进税制下，恰恰在这一阶层中累进税所造成的相对收入变化最为显著，而且累进税主要通过影响这一阶层才对所有以下因素产生影响：技术进步，资源配置，激励，社会流动性，竞争和投资。这也是哈耶克对比例税制的第二条赞同意见。

3.哈耶克反驳了作为累进税基础的纳税能力原则。这一观点的理论基础是遭到哈耶克拒斥的连续消费行为的边际效用递减律。

4.适当累进和过度累进之间难以把握界限，累进税的累进程度往往被作为多数派的代表的政府和立法机关随意专断确定，在实践中往往存在一种累进程度愈来愈高的倾向，其实质是多数歧视少数，即“多数暴政”。

5.对最高收入级别加征高税率的税收收入与总税收收入相比甚小，也就是政府并不能借此实现大幅度增收以扩大公共开支，而且受益者并不是最贫困群体，而是那些处境较好的工人阶级以及下层中产阶级，即选民中人数最多的一部分。高度累进政策的主要后果是限制了最有成就者本能赚取的收入并满足了境况较差者的嫉妒心。哈耶克比较了英美两国的数据后进一步指出累进税收益可能低于它所造成的实际收入减少额。这可能会损害经济激励机制和经济绩效。

6.累进税会大大改变各种工作的净报酬所得(而不是指个人收入)之间的相对关系，它必然违背可能唯一得到公认的经济公正原则，即同工同酬原则。而比例税则提供了一条规则，所有支付不同数额税金的人可能都会同意遵奉它，不会带来只适用于少数群体的特殊规则所可能造成的问题。之所以如此，是因为比例税使得对各种工作的净报酬所得(而不是指个人收入)之间的相对关系保持不变。这是比例税的第三大优点。

7.对于风险投资意愿、发明家、作家和艺术家等的工作激励(收入)，累进税存在很大的负面效应。累进税得到广泛接受的原因之一是多数人认为“一个适宜的收入”是唯一合理的和符合社会愿望的计酬形式。“一个适宜的收入”这一说法过于主观任意，对一个人的收入必须封顶的观点是错误的。在一个活动所占时间和社会从中受益程度之间不存在着必然联系。把高额报酬看作为不必要的和不符合社会愿望的东西的整个看法源自那些习惯于挣死工资的人的思维方式，而与高风险相对应的高额报酬对于发扬企业家精神则是不可或缺的。

8.累进税虽然试图减少不平等，实际上助长了现有不平等的永久化。累进税影响社会成员的向上流动。

四.哈耶克对解决税制效率和公平问题的税制构想

为了平衡税制效率和公平之间存在的替换关系并解决整体税收累进问题，哈耶克提出了一种实际税制构想，其要点是：

1.税制的一般构成原则：税收总还有些累进性，一方面要对一部分高收入者征收累进程度较低的最高直接税税率，另一方面这部分人还会支付某些间接税，这会把他们的总税负比例抬高到全国平均水平上。

2.最高直接税税率的确定原则：我们需要一种根据直接税与总税负的某种比例关系而限定最高直接税税率的原则。一种最为合理的规则是把直接税的最高许可(边际)税率固定在国家税收收入占国民总收入的百分比率(即宏观税负水平)上。举一个例子：如果政府拿走25%的国民收入，那么对任何部分的个人收入计征的最高直接税税率也定为25%。

3.最高直接税边际税率的调整办法：如果发生某件全国性紧急事件(如巨大洪灾)，要求政府提高国家税收收入与国民总收入的比率，那么也可以相应调高最高直接税边际税率至同一比率;如果降低总税负，也可以相应调低最高直接税边际税率。

4.标准的直接税税率和较低收入群体的适用税率的确定办法：若要通过任何预算，就首先必须估算政府有意征收的税收收入占国民收入的比率，从而得出标准的直接税税率。对于较低的收入可以根据这些收入被计征间接税的比例来降低税率的百分比。

哈耶克对这一构想的最终效应作了评价，即：最终结果就是一种轻度的整体税收累进。其好处之一在于，适用于最高收入的边际税率超出平均所得税率的程度，从其税额来看不会超过间接税税额。

这里我们可以看出哈耶克在维护税制的效率原则(从而也维护了经济自由原则)的前提下，进行了某种程度的折衷考虑，顾全了公平原则。

这一构想的思路是明晰的。但根据新制度经济学原理，实施一种制度构想的可行性取决于决策者的意志和制度转换成本等因素。又根据公共选择理论，政治市场上的决策者作为制度的供给方，受制于作为制度需求方的选民的偏好，因为决策者的再次当选需要得到选民的选票。如果制度转换成本够高，决策者顾虑到各种选民群体的利益，不会轻易改弦换辙，改变利益格局，实施强制性制度变迁。这可能是我们没有看到有哪个国家实施哈耶克的建议的原因之一。

五.哈耶克的税制效率和公平观的意蕴

(一) 累进税与经济激励之间的关系：数学表达及其现实意义.哈耶克在《自由宪章》中比较英美两国数据后进一步指出累进税的收益可能低于它所造成的实际收入的减少额，也就是说这可能会损害经济激励机制和经济绩效。哈耶克在整部巨著中的论述最终归结到个人自由的维护上。哈耶克不是从功利主义角度、而是从宪政角度来批评累进税制的。而一般财政学则是从功利主义角度提出高税率(包括高累进税)

（文章来源：中国选举与治理网）