“和真正地方债是两码事”

经济观察报记者谢良兵

经济观察报：这次发债的性质是什么？与1998年发行的国债转贷有什么不同？与国外的地方发行债券有什么区别？

刘尚希：其实这次发行的债券并非实质意义上的地方债，尽管在名称上也许会有某某省政府债券，但有其名而无其实，和真正的地方债是两码事。因为发债的主体依然不是地方政府，地方政府还没有能力自主发行。发多少、怎么用等这些都需要中央政府来规定。

不过，与1998年发行的国债转贷相比，最大的进步就是这次将纳入地方的财政预算，加强了监督，增加了透明度，强化了地方偿还的责任。

真正的地方债是在地方政府的主动操作下，所谓“一级政府，一级债权”。这次发债在程序上类似于转贷，都是由地方政府上报，中央政府再平衡，打分、分配，至于使用方向也由中央政府规定，就跟专项转移支付一样，有明确的用途，不过转移支付是不用归还的，这次发债是需要偿还的。

经济观察报：这次发债的目的是什么？2000亿元是多还是少？因为30多个省再加上16个计划单列市，平均下来，每个地方也就40多亿元的配额而已。

刘尚希：目的主要是用于中央项目的地方配套，缓解地方资金不足的境况。2000亿元相比1.8万亿的转移支付而言，是不多，但是比起以前来说，也不少了。钱不够花是永远存在的。

经济观察报：地方政府还不了怎么办？1998年国债转贷的时候，就出现过地方政府还不了，而最后由中央兜底的情况。

刘尚希：还不了款，中央还是有很多办法的，比如扣转移支付的款项。当然，这种扣款也是有底线的，囿于我们的行政体制，地方政府不能破产，所以不能扣到地方政府不能运转。也就是说，这种约束其实还是不够硬，碰到财政真正困难的地区，由中央兜底也不是没有可能，这种情况还是会存在的。

经济观察报：这次发债会不会导致地区间的差异因此而被放大？毕竟有经济发达地区和欠发达地区。

刘尚希：经济发展程度不同，其偿还能力也不同，这不可避免地会导致地区间的差异变大。但这种效果现在还不好说，因为每个地区的配额到底是多少，目前还没出来。其实发债应该主要是提供给一些融资成本高、融资渠道窄的地方政府，在东部沿海地区，如果一些省（区、市）融资渠道比较宽，完全也可以不申请地方政府债券。但是现在，每个地区都是有钱先申请着，用了再说。

经济观察报：你觉得应该放开地方发债吗？

刘尚希：我们先要搞清楚什么是真正的地方债。地方政府债券一般有两大类，一般责任债券，即所谓的公债，是以税收权与税收收入为担保；市政收益债券则主要依靠收益项目的现金流和收益作为担保，来支付债务本息。

我的意见是，在地方政府发债的条件具备时，市政收益债券的发行可以放开。而对于发行地方公债，其实质是允许地方搞赤字财政，那是世界上许多国家都不允许的，我国的法律也不允许。除非地方自治，否则难以发地方公债。

再者，如果允许地方实行赤字政策，很可能导致地方政府盲目发债，强化政府配置资源的能力，进而提高政府配置资源的份额，挤压市场的资源配置空间。因此，在目前信用评级制度和监管体制不完善的情况下，授权地方政府发行债券还有许多问题需要深入研究。在未理清思路和搭建相应的体制框架之前，不要轻言放开地方政府债券。

经济观察报：也就是说一旦放开地方发债，风险会很大？

刘尚希：放开其实很容易，因为在城市化进程中，地方政府和地方老百姓对于发债都有很高的积极性，但是，如果没有一个科学合理的体制安排，地方政府发债的欲望恐怕没有止境，在本届政府发债下一届政府偿还，或者下级政府发债上级政府偿还的情况下，无论是什么债，发行者都不会有避险的动机。

中央和地方其实是委托代理关系。地方县乡财政的困境是因为委托代理的链条过长造成的。作为代理人，地方政府不会考虑风险；假如放开地方政府发债，会让地方政府缺乏防火墙。不仅扩大了风险，潜在的危机还在于使未来的政府财政承受巨大压力，下一代百姓寅吃卯粮。

按照这个逻辑，地方政府是否需要为项目融资借债、借债的目的是否是追求“政绩工程”，将直接涉及政府的职能如何定位问题。在中国现行行政体制下，也许地方政府从一开始就没考虑如何来偿还，类似的教训很多。即使是发行市政收益债券，也不能保证有些地方政府不会把融来的资金用于盖办公大楼。

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