经济观察网  记者  杜涛  近日，环保部公布了对重庆、上海、北京的环保督查情况。环保部表示，2016年11月24日至12月24日，中央第五环境保护督察组对重庆市开展环境保护督察，并形成督察意见。2016年11月29日至12月29日，中央第一环境保护督察组对北京市开展环境保护督察，并形成督察意见。2016年11月28日至12月28日，中央第二环境保护督察组对上海市开展环境保护督察，并形成督察意见。

督查组认为北京存在的主要问题有：

一、工作落实和考核问责不够到位

北京市环境保护工作存在压力传导层层递减，考核流于形式，追责不力等问题。部分基层领导干部在思想认识上习惯把环境问题归咎于客观原因，谈及大气污染就强调区域外来输入，谈到水污染就强调水资源不足，对主观原因和自身工作问题认识不足。一些部门履职不到位，市国土资源局违反相关规定，为北京哲君科技开发有限公司采矿许可证延期；市发展改革部门协调落实不力，致使全市本地发电量不降反增，外调电比例从2013年63.8%下降至2015年56.5%，给大气污染治理工作带来被动。

北京市清洁空气行动计划、水污染治理方案等均提出明确的任务目标和考核标准，但执行过程考核不严，问责不力。华能北京热电厂新增燃气发电机组（三期）项目未按时完成，但考核结果为完成；2014年怀柔等7个区清洁空气行动计划考核结果为不合格，但未按规定向社会公开，也未对有关单位和个人实施问责。

部门之间协同不够，建筑垃圾及渣土车管理由6个部门分段负责，轮流牵头，多头管理；煤质监管分工交叉，市级质监、工商部门互相推诿，2016年均未开展相应工作。

 二、大气环境治理存在薄弱环节

重型柴油车和非道路移动机械污染防控不力，本地有重型柴油车27万余辆，其中车龄10年以上的有约1.1万辆，车辆冒黑烟现象时有发生。对外埠货运车辆尾气执法检测手段不足，处罚力度偏弱，多按低限处罚，且劝返效果不佳，罚款变相成为“过路费”。非道路移动机械污染排放突出，但缺乏相应治理政策措施，目前仅约三分之一在用机械能达到第三阶段排放标准。通过抽查发现，有的机动车检测场管理不到位，顺义区京顺机动车检测场不按标准规范进行检测操作，检测数据异常，存在重型车花钱过关现象。

部分区域和企业大气环境治理形势严峻。大兴区2016年已成为全市大气污染最严重区域，督察进驻时仍有工业大院近70个，低端企业近万家，环境脏乱差问题突出。顺义区连续两年没有完成PM2.5浓度削减目标，降尘量位于北京市前列，一些已完成清洁能源改造的村庄存在复烧散煤现象。燕山石化2014年实施的VOCs治理减排项目中，截至督察时有3项没有正常运行，下属环境监测单位管理不规范。

群众身边大气污染问题亟待解决，餐饮油烟污染扰民问题多发，局部区域露天烧烤、油烟直排问题仍然突出。施工扬尘、道路扬尘、料场扬尘等管控不够有力，建筑施工违规行为比较多见；全市纳入监控管理系统的渣土车9000余辆，但由于管理不到位，有4800多辆实际脱离监控，导致非法倾倒问题时有发生。

三、城市环境管理仍然比较粗放

北京市环境基础设施建设滞后，运行管理比较粗放。2015年全市206个地表水监测断面中有106个不符合水功能区要求，劣V类断面占比39%；与2013年相比，全市有29个河流监测断面污染物浓度不降反升；9条有水的出境河流中，8条为劣V类。黑臭水体治理进展迟缓，2016年应完成19条黑臭水体治理任务，但截至2016年12月仅完成1条。污水直排或超标排放问题突出，朝阳区小红门污水处理厂长期超负荷运行问题一直未有效解决；昌平区北京科技商务区再生水厂建设迟迟没有进展，导致每天约5万吨污水直排南沙河；百善再生水厂因管网配套严重不足，2013年6月建成后长期闲置。饮用水水源保护区内仍存在违法违规项目，密云水库饮用水水源二级保护区内仍有放马峪铁矿等3家公司继续生产，未按要求在2008年底前关闭。

生活垃圾和污泥处置问题突出。全市在用21家生活垃圾处理设施中有11家超负荷运行；列入计划的14座污泥无害化处理工程无一按期建成。北京排水集团下属污水处理厂每年产生约90万吨污泥，70%送往四个污泥临时堆场，恶臭扰民，隐患突出。垃圾渗滤液违规处置问题严重，9家垃圾转运站有3家未配套建设渗滤液处理设施，部分垃圾填埋场违反国家规定，将渗滤液运至污水处理厂或粪便消纳站处理，甚至直接排入市政管网；高安屯餐厨垃圾处理厂渗滤液去向不明。全市17家粪便消纳站，具备生化处理能力的只有8家，多数难以达到纳管排放标准。餐厨垃圾收集处理能力严重不足，多数餐厨垃圾去向不明。

另外，北京市六环内城乡结合部聚集大量人口和低端产业，环境基础设施建设滞后，生活污水直排，生活垃圾乱倒等问题突出。部分基层政府和有关部门在城乡结合部整治中主动作为不够，存在“以拆代管” “待拆不管”等问题，一些城乡结合部地区长期处于环境监管缺失状态。

重庆市环保督查发现存在的主要问题有： 

一、环境保护压力存在逐级衰减现象

重庆市虽然建立相对完善的环境保护工作责任体系和落实机制，但考核执行不够到位、责任追究力度不足，环境保护压力存在逐级衰减现象，部分地区和部门环境保护责任落实不到位。2015年度综合考核中，环境保护五大行动达标率、主要污染物削减达标率考核结果出现31个区县得分几近相同情况，难以体现工作差距。2013年以来，全市没有因为环保绩效考核差而对党政领导干部采取组织处理的情况，下沉督察的8个区（县），7个未将环保考核结果作为干部选拔任用的依据。

部分地区和部门环境保护工作不到位。南川区在2015年度综合考核中，环保实绩排名在城市发展新区倒数第一。但区委、区政府仍未引起足够重视，在市委、市政府研究部署水污染防治工作后，没有结合当地实际情况加强落实，仅以区政府办公室名义将《重庆市水污染防治行动计划实施方案》一发了之，既没有就落实情况开展检查，也未对有关部门和乡镇进行督办。长寿区环保目标考核流于形式，在2015年年度考核中，61个区级部门有57个环保工作实绩得分相同，使得考核工作没有发挥应有作用。区政府在未经环评情况下违规审批长寿经济技术开发区晏家组团和八颗组团控制性详规；全区禁养区内54家畜禽养殖场未按计划于2016年底前关闭搬迁，列为重点污染源的217家养殖场环评和环保“三同时”执行率低。

市城乡建设委员会没有依据职责对城镇污水管网建设进行安排部署和监督考核，导致“十二五”期间全市污水管网建设整体滞后。因配套管网建设滞后，2013年建成的蔡家污水处理厂直至2016年10月才投运，运行负荷不到30%。九曲河污水处理厂运行负荷仅25%，服务区域内大量生活污水直排。市农业委员会畜禽养殖污染治理工作不够有力，全市近10万家养殖场（户）中大部分未纳入整治计划，560多家规模化养殖场中1/3污染治理设施不配套，每年有约2800万吨畜禽粪尿没有得到综合处理。

二、水环境保护工作存在薄弱环节

重庆市在水环境保护方面存在重干流轻支流、重城市轻农村、重岸上轻水上等问题。2016年全市15.8%的监测断面未达到水域功能要求，临江河茨坝和朱杨溪、龙溪河普顺、石桥河老娃洞、大陆溪河四明水厂等断面水质同比2015年下降。列入《重点流域水污染防治规划（2011-2015年）》的54座城市污水处理厂中有39座未按期建成，敏感区域内城市污水处理厂提标改造工作进展迟缓，22个远郊区（县）没有建设污水处理污泥无害化处置设施。全市危险废物处置能力存在约2万吨/年的缺口，部分企业存在危废积压情况。尚有11个区（县）医疗废物集中无害化处置未实现镇级全覆盖。

全市2008年以前建设的46个垃圾填埋场未按国家规定建成投用渗滤液处理设施。目前垃圾渗滤液只能由城市污水处理厂违规处理，不仅对污水处理厂稳定运行产生较大冲击，而且带来环境风险隐患。现场抽查发现，丰都县北岸污水处理厂因处理垃圾渗滤液导致生化系统不稳定，运行情况不佳，出水时有超标，仅2016年3月就有6万吨污水超标排放。

航运污染防治还不到位，目前仅主城区及沿长江干流的有关区县具备水上接收船舶污水能力。部分港口码头船舶污染防治设施不到位，污水直接排入长江。全市有24个工业园区位于长江、嘉陵江和乌江沿岸，其中长寿、万州和涪陵等3个重点化工园区部分企业位于沿江1公里范围内，98家规模以上化工企业沿长江布局，62家危化品生产企业未进入工业园区，存在一定的环境风险。部分工矿企业渣场存在环境安全隐患，秀山县18家电解锰企业锰渣场均无防渗系统，重庆龙璋纸业有限公司龙泉分公司白泥渣场渗漏液未经处理直排小安溪河。

三、自然生态和饮用水水源保护有待加强

截至2015年，重庆市矿山占地面积132.2平方公里，其中历史遗留矿山占地约110平方公里，但矿山复垦率仅4.6%。国家下达的三峡后续规划575个生态环保项目中，有131个尚未完成。其中，中央投资8个湿地保护工程共计6960万元，但地方配套投资4123万元中，仅到位100万元。

全市7个国家级自然保护区中，只有2个管理机构纳入省级管理和预算。51个地方级自然保护区总体规划均未获主管部门审批，其中8个保护区在“十二五”期间通过调规减少面积6300公顷。重庆市畜牧科学院2008年8月起在金佛山国家级自然保护区缓冲区建设南川分院，目前已建成实验办公楼、宿舍楼、牛羊舍、沼气工程、中华蜂博览园等人工设施，占地面积1.98万平方米，未办理林业、国土、环保等审批手续。

另外，重庆市有16个集中式饮用水水源一级保护区未采取隔离措施，12个饮用水水源保护区内存在码头等与供水设施和保护水源无关的项目。

存在的主要问题有：

一、部分环保工作放松要求、降低标准

水污染防治行动计划要求，长三角地区近岸海域汇水区域城镇污水处理设施应于2016年底前全面达到一级A排放标准。但上海市2015年12月出台的水污染防治行动计划实施方案则将这项工作完成时限推迟到2020年底。上海市水务局2015年11月印发《违法排放污水行政处罚裁量基准（试行）》，将污水处理设施处于建设阶段导致污水超标排放的情形列为从轻处罚，违反《环境保护法》有关规定。另外，上海市水务部门在核发油墨、淀粉、纺织染整等行业企业排水许可证时放松标准，未执行国家行业标准有关要求。

根据有关要求，上海市生活垃圾应于2015年全部实现无害化处理，处理能力达到3.34万吨/日，但上海市截至督察时实际处理能力仅为2.4万吨/日，缺口较大，导致垃圾非法倾倒事件频发，生活垃圾违规处置问题突出。杨浦区绿化和市容管理局与无资质的个人口头约定，由其承运处理生活垃圾，部分垃圾非法跨省倾倒；嘉定区安亭镇黄渡环卫所违规将生活垃圾及垃圾中转站委托无资质的上海康家有害生物防制有限公司管理，并允许其违规将垃圾运至外省处置。另外，垃圾渗滤液污染问题突出，老港垃圾填埋场渗滤液处理设施升级改造工作滞后，安亭生活垃圾处理厂无渗滤液处理设施，每天大量渗滤液长期超标排入污水管网；宝山区顾村垃圾堆场和闵行区朱家泾垃圾堆场已停运十余年，至今未完成封场，渗滤液流入场外雨水沟或直排河道。

2014年11月，国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》要求，各地全面清理违法违规建设项目应于2016年底前完成整改任务。但督察组抽查浦东新区、金山区、松江区等地发现，大量违法违规项目未纳入清理范围，仅奉贤区奉城镇就有976个木业加工违法违规项目未纳入清理整治清单。一些列入清理范围的项目也未完成整治，奉贤区奉城镇列入清理范围的46个违法违规项目，有31个仍未完成整治；金山区上海同力混凝土有限公司、上海客乐思人造石制品有限公司应于2016年底前淘汰关闭，但朱泾镇和张堰镇政府擅自将企业淘汰关闭时间调整至2017年底。

二、在水环境治理方面攻坚克难不够

2016年，全市259个市级考核地表水监测断面中，有88个断面为劣Ⅴ类，占比为34%。2013年以来，宝山区水环境质量呈现逐年恶化趋势，2015年河流和断面水质达标率比2013年分别下降30.7%和20.7%，16个考核断面全部为劣Ⅴ类。

《长江中下游流域水污染防治规划（2011-2015年）》要求，到2015年底，长江中下游流域所有城镇污水处理厂应达到一级B排放标准。水污染防治行动计划明确，上海市所有城镇污水处理设施应于2016年全面达到一级A排放标准。但截至督察时，上海市50座城镇污水处理厂中，执行一级A排放标准的污水处理厂有10个，仅占总处理能力4%；有21座污水处理厂仍在执行二级排放标准，占总处理能力68%。另外，上海市中心城区雨污混接导致每天约20万吨污水直排；中心城区雨污合流泵站平均每日放江量达97万吨。雨污混接、泵站放江对中心城区河道和长江口水质造成较大影响。

在饮用水水源保护方面，上海市未按照相关法律法规要求，将闵行二水厂和奉贤三水厂取水口纳入一级保护区范围。黄浦江上游饮用水水源保护区仍然存在100余台浮吊船长期违法作业，部分浮吊船位于饮用水水源一级保护区内。黄浦江上游水源二级保护区仍有293家违法违规项目和176个排污口未完成清理整治。

污泥处置能力建设推进缓慢，浦东新区、崇明区未按要求建成污泥处理设施；应于2014年竣工的宝山区石洞口污水处理厂污泥处理完善工程至今未完成。部分污泥违规处置，青浦区污泥处理项目未落实环评要求，将部分重金属超标污泥堆肥后用于园林绿化。另外，上海市18家城镇污水处理厂存在出水重金属超标情况，且6家长期超标。

三、有关部门执法监管偏软偏弱

上海市水务部门有法不依、处罚不严，导致一些工业企业超标纳管问题长期存在。依据《上海市排水管理条例》，严重超标纳管企业应处5万元以上罚款，但市水务局2013年以来处罚的422家严重超标纳管企业中，有375家罚款数额低于5万元的最低处罚标准。环保部门执法不严，督察组随机抽查3家工业企业和1家污水处理厂，均存在长期违法排污但查处不到位的问题。青浦区上海华向实芯轮胎有限公司未批先建，环保治理设施不配套，长期违法排污，当地环保部门未依法进行按日计罚。

环境违法处罚决定执行不到位。部分地区对非诉执行案件，尚未形成环保、工商、供水、供电等部门单位配合人民法院落实强制措施的有效机制，导致2013年以来全市约800个被责令停止生产的企业未完成整改但依然正常生产。

另外，上海石化、高桥石化等部分重点企业没有按时完成挥发性有机物治理任务。上海市现有危险化学品仓储企业73家，其中32家未经环评审批。