经济观察报 黄莲/文 从佛山限购朝令夕改，到近日珠海限量又限价，再加上住建部部长姜伟新的“限购出于无奈”说，限购令像一团迷雾让人费解。

在房地产领域这样的事情不乏先例。2006年5月29日，国务院办公厅转发九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，规定“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重必须达到开发建设总面积的70%以上”，即“90/70”政策。2007年1月9日，建设部网站公布《90平方米以下住宅设计要点（征求意见稿）》，然而1月10日建设部网站突然公布说明，“近日发布的《90平方米以下住宅设计要点（征求意见稿）》，不符合国务院办公厅和建设部文件要求，经研究决定，对《关于征求90平方米以下住宅设计要点(征求意见稿)意见的函》予以废止”。

政策的摇摆反映出各部门之间缺乏统一协调的管理机制，也反映出各级政府部门间的利益博弈。

中国房地产领域之所以出现许多潜规则，一个重要原因是法制秩序混乱，立法严重滞后于现实的需要。在房地产宏观调控中的“上有政策、下有对策”，物业税试点空转多年迟迟不能在全国推广，征地拆迁领域出现的一系列强拆、群体性事件，背后反映的更深层次的是私权与公权冲突、公权与公权冲突，归根结底在于法制的缺失。《中华人民共和国物权法》已于2007年10月1日实施，但有关征收、拆迁与不动产物权变动的相关配套法律至今大多没有出台。我们现在用的《土地管理法》是2004年8月28日公布实施的，和《城乡规划法》、《城市房地产管理法》一起构成我国房地产市场的基本法，但《城市房地产管理法》是1994年7月5日颁布实施的。这几部法律的许多内容早已完全不适应实践的需要。全国人大早在2008年就将《土地管理法》和《城市房地产管理法》的修改列入立法计划及立法程序，但至今尚未出台。此外，保障性住房建设中出现的种种乱象急需一部国家法来规范，城乡居民房地产抵押贷款余额已经超过数万亿人民币，也急需一部规范房地产金融的国家法律。

在我国房地产领域往往是没有规则造成“先到者得”的局面，培育形成了既得利益者，并逐步形成强大的利益集团，一方面既得利益者会运用甚至操纵立法资源，使部门利益法制化；另一方面他们一旦在利益博弈中处于不利地位，就会设法延缓甚至阻挠改革的推进和新法的出台。

比如，针对同一法律客体，以各部门起草的法律草案为基础的不同法律有不同的规定，让执法者不知所措；作为强制性的规范，法律条文的执行应该是钢铁般的不容置疑，但法律条文中“应该如何如何”的字样比比皆是，常使人疑为道德准则而不是国家法律，凡此种种现象并不是偶然、个别地发生，而是在我国房地产立法实践中一而再、再而三地大量出现着，已经成为一种痼疾。

于是，一些政策在制定之后，一些执行者往往不惜“明修栈道，暗度陈仓”，打政策的擦边球，从而把政策架空。中央出台“90/70”政策旨在改善房地产供给结构，但在执行中却出现了许多变通的做法。最极端例子发生在温州的一个别墅楼盘，一套600多平方米的别墅分隔成8套，每套面积控制在90平方米以下，别墅间用连廊、花架、车库等连接起来，且每套都有卫生间、厨房。这种项目在规划设计、建筑施工甚至验收阶段，都获得了政府主管部门的审批，通过了政府部门的监管。

那么问责呢？执法总有一个弹性，就是自由裁量权，于是选择“有利于我”或“方便管理”的原则，“吃力不讨好”的地方总会出现监管缺位，几乎所有的问题最终总能演变成以罚款解决，而罚多少、怎么罚，总是能在执法者和被执行者之间通过讨价还价达到双赢。更可怕的是，对自由裁量权的渴求又会把执法部门的话语权带到立法过程中，在立法阶段就打下了“弹性”执法的伏笔。

2011年5月，国家发改委派检查组赴北京、天津、上海、重庆等8个城市检查，对12家房企处以365.5万元的罚款，50多个楼盘、12家房企、366万元，均摊到每个企业不过30万元、每个楼盘不过7万元。如此罚款，就好像是罚酒三杯，既不能让违规者伤筋动骨，也未必就能让他们长记性。

如果政策可以朝令夕改，那么何图老百姓不把政策当儿戏来对待？如果政府可以出尔反尔，又怎么要求企业和个人做一个遵纪守法的好公民？这样的结果必然是造成全社会的预期混乱、信用缺失，导致社会公众都在与政策和政府博弈。

政府是规则的制定者，是裁判员，然而，由于我国土地国有，房地产开发各项程序的审批又离不开政府的直接管理，由此政府不得不成为运动员，成为最直接的利益相关者。因此，政府要超脱于利益之外，实现不同参与主体间的公平正义何其复杂。