大力推动政府投资基金发展 提升政府投资可持续发展能力

张毅峣2021-03-13 12:18

经济观察报 张毅峣/文 3月5日,李克强总理向十三届全国人大四次会议作《政府工作报告》提出,积极的财政政策要提质增效、更可持续。今年赤字率拟按3.2%左右安排,不再发行抗疫特别国债,拟安排地方政府专项债券3.65万亿元,中央预算内投资安排6100亿元。主要指标有所下调,中央预算内投资安排相比去年略有增长。这些调整,除了考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复外,还有对政府投资工作中长期发展态势的深刻把握。

政府投资工作面临较大挑战

一是人口老龄化深刻影响中国财政支出结构和效果。2019年我国60周岁及以上人口2.54亿人,占总人口18.1%,其中65周岁及以上人口1.76亿人,占总人口12.6%,老龄化社会加速到来。2020年,全国社保支出7.88万亿元,支出规模占财政预算“四本账”总支出的17.7%,呈现逐年增长趋势。财政补贴社保规模达到2.09万亿元,占一般财政支出的8.5%,同样呈现逐年增长趋势。人口老龄化对财政工作的影响呈现“势大力沉”态势,年度数据变化有限甚至还会反复,但趋势明显,将深刻影响中国财政支出规模和结构,政府投资的空间呈现被动压减态势。此外,人口老龄化还将深刻影响政府投资效果。IMF的研究表明,在人口较年轻的经济体中,财政刺激对增长有显著的积极影响,但在人口老龄化的经济体中,效果要弱的多,人口老龄化降低了政府支出乘数,政府投资的效率逐步降低。

二是政府债务问题成为政府投资的掣肘。从2009年起至2020年,积极的财政政策已实行11年,今年仍将继续。财政赤字以及累加的政府债务规模不断扩大,给政府投资工作带来较大压力。2020年末,地方政府债务余额25.66万亿元,中央政府债务余额20.89万亿元,全国政府债务余额46.55万亿元。按照《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》公布的2020年GDP101.6万亿元计算,政府债务余额与GDP之比(负债率)为45.8%,虽然低于国际通行的60%警戒线,但债务负担仍然不可小视。2020年债务付息支出9829亿元,同比增长16.4%,债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升。此外,规模庞大的地方政府隐性债务也给财政工作带来较大压力。虽然银保监会主席郭树清近日表示,地方政府隐性债务增量风险已基本控制,存量风险化解正有序推进。但政府债务问题将成为影响财政工作的中长期扰动因素,对政府投资的影响也是长期的,需高度关注。

政府投资基金已经成为政府投资的有力支撑

面对政府投资困境,如何更好发挥政府投资作用,成为需要统筹考虑逐步解决的问题。近年来有关部门先后发布了《政府投资条例》以及关于PPP(政府与社会资本合作)模式的系列制度,期望通过PPP等模式,引导社会资金参与政府投资项目,扩大政府投资的支持范围。经过几年的探索,PPP等模式在引导社会资金、提高政府投资效率等方面发挥了积极作用,但也存在PPP模式构建困难,融资结构难以设计等现实问题,PPP已经从最初的万能模式,变成了一种不少地方不愿触及的尴尬模式。

与此同时,另一种引导社会资金参与政府投资项目的模式近年来快速兴起,这便是政府投资基金。清科研究数据显示,截止2020年末,国内政府投资基金数量1351支,总规模超过11万亿元,已到位规模5.7万亿。政府投资快速发展,呈现以下特点:

一是政府投资基金将政府引导和市场运作有机结合,有效发挥财政资金的杠杆作用引导社会投资,具有更加灵活高效的市场化特点。政府投资基金采取股权投资形式,通过择机退出实现财政资金保值增值,进而形成滚动利用,是传统政府投资方式新的补充,对于提高政府投资可持续发展能力具有积极意义。

二是政府投资基金以地方政府发起为主,其中地市级、区县级占比最高,客观上形成了政府投资基金小而散的局面。2020年新设立的政府投资基金中,地市级、区县级基金数量占比接近90%,目标规模占比则不到50%。地市级基金平均规模42亿,区县级基金平均规模28亿。国家级基金和省级基金平均规模则达到了738亿和106亿。

三是区域间资源分配不均衡的现象较为普遍,资源禀赋越好的地区越容易获得投资,而经济条件恶劣、发展较落后的地区,难以获取基金支持。2020年,包括政府投资基金在内的整个私募股权基金,投资区域高度聚焦,粤京浙苏沪五省市,获得的基金投资额度超过70%。

四是政府投资基金以产业基金为主,主要围绕“中国制造2025”以及七大新兴战略产业。截止2020年末,数量占比超过60%,目标规模和到位规模占到政府投资基金比重接近70%。相比之下,PPP引导基金近年来设立数量不断下滑,2020年仅新设一支PPP基金。

五是基金运营管理不够规范。政府投资基金运作具有专业性、市场化的内在要求,但现实中政府和市场的边界界定普遍不清,往往导致基金运作方式行政化,甚至官僚化,部分基金管理人员由于在投资经验、专业能力和经验上的不足,难以保证政府投资基金能够经受市场风险的考验。此外现有的政府投资基金绩效评价体系不够成熟和标准化,导致基金运作效率不高。

推动政府投资基金错位发展,提升政府投资可持续发展能力

总体上看,政府投资应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。政府投资基金显然无法包打天下、解决所有政府投资项目融资问题,而应成为政府投资的有益补充,通过对有现金流项目的支持,减少政府投资的负担,把政府投资宝贵而有限的资源利用好,充分发挥政府投资的独特功能。

当前推动政府投资基金发展,应重点关注以下几点:一是政府投资基金应以国家级、省级基金为主,大幅减少地市级、区县级基金数量,避免小而散。要突出基金的规模优势,便于管理人在全国范围和省域范围内筛选合适项目,提高资源配置效率,从而节约更多政府投资空间。二是政府投资基金要坚持市场化方向,从理念上要打破行政化色彩,减少政府干预,将管理权真正交由专业机构进行管理。要制定合理有效的的绩效评价机制和市场化薪酬等激励措施,真正实现专业的人做专业的事,专业的事由专业的人来做。三是扩大社会出资人比例。政府投资基金的最大意义就在于引导社会资金进入政府投资领域,但目前不少基金社会资本占比仍然较低,引导社会资金作用不显著。2017年审计署公布的政府投资基金抽查结果显示,截至2016年末,被抽查的16个省共设立政府投资基金235只,实际到位资金中社会资本仅占15%。鉴于目前全社会宏观杠杆率有所上升,政府投资基金的募资对象要重点围绕银行、保险等金融机构开展,但银行出资政府投资基金,受到现有《商业银行法》的制约。目前《商业银行法》正在修订过程中,银行出资政府基金的障碍有望逐步破除。

(作者单位:国家开发银行)

 

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