经济观察网 记者 梁冀 7月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》）。《意见》共30条，强调了坚持零容忍要求、坚持法治原则、坚持统筹协调和坚持底线思维等四大工作原则，

《意见》指出，在经济金融环境深刻变化、资本市场改革开放不断深化背景下，资本市场违法行为仍较为突出，案件查处难度加大，相关执法司法等工作面临新形势新挑战。

“意见是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领，意义重大、影响深远。”中国证监会主席易会满7月6日在接受新华社专访时表示。

对于如此高规格专门文件的出台，中国人民大学财政金融学院副院长、中国资本市场研究院联席院长赵锡军向经济观察网记者表示，当前证券违法活动呈现出数量上涨、复杂性加强以及关联面拓宽的态势，反映出打击证券违法活动形势的严峻。另外经济发展模式的变化也对资本市场提出更高的要求，使其承担越来越繁重的任务，扮演越来越重要的角色。

中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海向经济观察网记者表示，文件的落地有助于落实以人民为中心的发展思想，持续提升公众投资者的获得感、幸福感与安全感，提升上市公司质量，优化共建共享的资本市场生态环境，不断促进全体人民共同富裕，全面建成投资者友好型小康社会，最终把资本市场办成诚实信用、公平公正、共建共享、包容普惠的国民财富中心。

强调重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法

谈到《意见》出台的背景，易会满表示，依法从严打击证券违法活动，是维护市场“三公”秩序、营造良好市场生态的内在要求。党的十八大以来，我国资本市场发展取得新的成就，全面深化改革开放不断向纵深推进，市场主体活力和竞争力日益增强，服务实体经济的质效不断提升。同时，较长一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势，发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件，社会各方反映强烈。随着注册制改革的逐步全面推行，在放宽前端准入的同时，对加强后端的监管执法提出了更高要求。

去年7月11日，国务院金融委第三十六次会议专门研究全面落实“零容忍”要求，多措并举加强和改进证券执法工作。此后，在有关部门的大力支持下，起草形成了意见草案，于去年11月2日经中央深改委第十六次会议审议通过。

《意见》指出，要依法严厉查处大案要案。坚持分类监管、精准打击，全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作。依法严格控制缓刑适用。

近来，多家上市公司实控人被采取刑事拘留措施，6月1日，三圣股份实控人潘先文因涉嫌操纵证券市场被重庆市公安局采取刑事拘留强制措施。6月 7日，宏达股份实控人刘沧龙因涉嫌背信运用受托财产罪被成都市公安局采取刑事拘留措施。此外，有A股“殡葬第一股”之称的福成股份，其实控人李福成因涉嫌短线交易被证监会立案调查；中持股份公司离任仅3天的董事、总经理邵凯因涉嫌内幕交易也被证监会立案调查。

有资深投行人士向记者表示，上市公司实控人凌驾于内部控制、违规占用公司资金等现象，其实是证券市场的顽疾，也是证监会一直以来重点关注和监管的问题。而上市公司实控人被采取刑事拘留强制措施，应该是情节恶劣且涉案金额巨大，触碰到了刑法规定的刑责，而不再处于由证监会做出行政处罚的层面。

《意见》中也指出，建立打击资本市场违法活动协调工作机制：成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。完善证券案件侦查体制机制：进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，完善线索研判、数据共享、情报导侦、协同办案等方面的行政刑事执法协作机制。进一步优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。

进一步加强跨境监管执法司法协作

易会满提到，《意见》印发后，一系列重点任务已取得积极进展。

一是有关法律法规的制定工作加快推进，期货法草案已经全国人大常委会一读审议；私募基金条例即将提交审议。二是成立打击资本市场违法活动协调工作小组，配合最高人民检察院建立派驻检察的工作机制。北京金融法院正式成立。三是从重从快查办了一批重点类型、重要领域的典型案件。乐视网财务造假等案件已作出行政处罚。华晨债、永煤债等债券信息披露违法违规行为受到查处。首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案已经启动。康得新已完成退市摘牌。

易会满还提到，近期，市场各方对以市值管理之名行操纵市场之实等违法行为比较关注。事实上，市值管理与操纵市场有着清晰的边界。证监会将会同公安机关坚决打击“伪市值管理”等违法行为，切实净化市场生态。

易会满表示，意见规定了七个方面、二十七条具体举措。总的看，突出体现了四方面的导向：

一是坚持法治原则。意见提出要完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，提高证券领域立法效率，加快制定期货法；贯彻实施刑法修正案（十一），健全民事赔偿制度，抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施，建立健全资本市场法律域外适用制度等。

二是坚持统筹协调。意见把建立健全体制机制放在重要位置，部署成立打击资本市场违法活动协调工作小组，进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，完善证券案件检察和审判体制机制，进一步强化打击证券违法活动合力。

三是坚持“零容忍”要求。意见明确要求坚持分类监管、精准打击，依法从严从快查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件，加大对发行人控股股东及实控人、违法中介机构及其从业人员等的追责力度。

四是坚持底线思维。意见将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，要求坚决取缔非法证券经营机构、坚决清理非法证券业务；加强债券市场统一执法；加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。

《意见》中的一部分监管风向，引起了业界的关注。《意见》指出，加强跨境监管合作。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

《意见》中提到应加强中概股监管。切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。建立健全资本市场法律域外适用制度。抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则，细化法律域外适用具体条件，明确执法程序、证据效力等事项。加强资本市场涉外审判工作，推动境外国家、地区与我国对司法判决的相互承认与执行。

赵锡军表示，随着经济发展模式发生变化，创新发展，创新驱动越来越受到重视，这也需要一个更加高效、健康的资本市场。从严打击违法违规行为，有利于营造一个风清气正的资本市场。《意见》的出台，则有利于建设一个一个各方愿意来、留得住的资本市场生态，保证资本市场能够真正地规范健康的运行。

刘俊海表示，落实文件，一定要坚持“三升三降”。首先是提升守信收益，降低守信成本，确保守信收益高于守信成本，让老实人不吃亏。其二是提高失信成本，降低失信收益，确保失信收益高于失信收益，让坏人受到制裁。其三是提高投资者的维权收益，降低维权成本，确保维权收益高于维权成本，确保受害投资者能够及时获得有效的补偿、安慰和奖励。