【何帆看热点】五个关键点,读懂国务院金融监管机构改革

何帆2023-03-20 08:45

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前面我们聊了这一轮的国务院机构改革。今天再来细说一下其中的金融监管机构改革。

在总计十三条的机构改革中,金融监管机构改革就占了六条,要点包括:组建国家金融监管总局,深化地方金融监管管理体制,证监会升格为国务院直属单位,央行分支机构改革、国有资本金融管理体制和加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

这么多条,是不是看得头晕了?其实,这每一条的后面,都藏着大量的学术讨论、国际经验、国内实践和政策路径,每一条都可以展开来细说。你是不是觉得更晕了?

没关系。我帮你总结一下,关于这一轮金融监管机构改革,你只需要记住以下五个关键点。

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关键点一:这一轮被改革的主体是“金融监管”,而改革的方式主要是“消除盲区”。

怎么理解?不论哪个领域,监管最关键的就是找到第一责任人/机构,并让第一责任人/机构第一时间负起责任。交通堵塞了,肯定找交警。着火了,肯定找消防。但金融有点特殊。一是金融形态变得很快,有各种各样新的工具、产品;二是金融产品比较复杂,穿透起来有难度;三是金融离钱近,有些心思不纯的从业者格外喜欢找监管的漏洞。

那就容易出问题。比如,近年来看到的小贷公司、P2P、互联网金融都是这样,不是金融监管部门不管,而是一开始不知道怎么管,谁来管。也就是说,过去金融监管的盲区太多了。

这次金融机构改革,是想消除两个盲区:横向盲区和垂直盲区。

先说横向盲区。以前的盲区是啥?金融行业已经是混业经营了,但监管还是按行业来管,银监会管银行,保监会管保险,证监会管证券市场,这就容易出现有的事情大家都管,但有的事情却谁都不管的困境。

新成立的国家金融监管总局将统一负责除证券业之外的金融监管。也就是说,除了证券市场,其余的所有金融行为都会被这个新成立的机构监管。而且,这一监管不仅涉及针对单一机构,还涉及市场中的具体行为,甚至包括穿透机构后的自然人等。总之,它会盯住金融体系中的每一个机构和每一次行为。

再说垂直盲区。这就涉及中央和地方的关系。你知道,各地都有金融管理局,这个机构是干什么的?一开始,地方的金融管理部门主要是个协调机构,帮助协调金融机构支持地方发展,后来权力多了,又被赋予了一些监管特征,主要是负责监管地方金融机构,即所谓的“7+4”(典当行、融资租赁公司等7类机构,以及投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等4类机构)。

这就使得一些地方政府有更大的动力去干预金融监管,毕竟,谁都想有自己的一亩三分地啊。可是,这就削弱了中央金融管理部门的力量,有些地方出现了各种金融风险事件。这次机构改革,就是要将金融监管的事权收回中央,由中央派出机构履行,消除央地间的监管盲区。

那么,以后,地方金融监管部门就不再有监管的职能,而是重新回到协调金融机构、服务地方实体经济发展的目标上。照这么看,这个机构是不是应该改个名字呢?叫金融协调局好呢,还是金融服务局好呢?你来帮着给出个主意吧。

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关键点二:证监会从国务院直属的事业单位升格为国务院直属机构。

你刚刚心里还有个疑问,不是要统一金融监管吗,怎么证监会没有被并进来呢?证监会不仅没有被并进来,而且还升格了。这是什么信号?信号就是:股市很重要,而且比你想象的更重要。

证监会的升格,要结合注册制的全面铺开来看。实行注册制之后,证监会的职能和功能都有变化,它的组织结构也会进行较大的调整。升格意味着调整。

好多朋友问,是不是注册制推出之后,股市就要涨了呢?你想多了。注册制不是为了刺激股价上涨,而是为了把游戏规则定得更清楚。注册制铺开之后,并不意味着要对证券市场放松监管,相反,接下来对证券市场的监管很可能会更严格。从事业单位到直属机构,证监会解决问题的能力会更强。

那股市到底会怎么走?这要看宏观的大势。大家都说中国“消费靠房地产、投资靠股市”,今年又再提国央企价值重估。这都是很值得玩味的政策信号。今年,我们或许会看到一次颇具力度的A股整顿。

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关键点三:央行只负责货币政策和宏观审慎监管了。

这次机构调整,涉及央行地方支行的机构改革。但这其实是个预期之内的政策,因为之前已经讨论过很多次了。这次的调整,就是个收尾工作。

这要说到历史渊源。在新中国成立以来的很长一段时间里,中国只有一个银行,就是中国人民银行,没有商业银行,而且当时中国人民银行还是在财政部里。当时,央行要放贷款,就必须在基层,甚至到县里设网点。

后来,央行从财政部独立出来,又剥离了商业银行的功能,这些县级网点就没啥用了。但由于历史原因,人员编制还在。财政不紧张的时候,改革的迫切性没那么大。现在到了政府带头过紧日子的阶段,还配这么多用不着的编制就说不过去了。

要说这次机构改革央行职能的最大变动,那就是将消费者保护职能和对金融控股公司的监管职能剥离。看起来,这是一件好事。央行负责宏观审慎监管,国家金融监管总局负责微观监管。

但我还是有一个担忧。今后,央行似乎离监管一线会越来越远,但又要履行防范化解系统性金融风险和最后贷款人的职能。要是真到了处置风险阶段,央行能不能够及时掌握信息?是不是会等到“金融病人”病危的时候,才去通知“大夫”?

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关键点四:今年是金融监管的大年。

尽管我们对金融风险的防范一刻都不松懈,但客观上讲,金融监管也有“大小年”。

从去年年底的中央经济工作会议到今年两会政府工作报告,我们都能看到对经济金融风险的强调。最受关注的问题包括:部分地方政府的债务压力、房地产市场的波动,等等。这些新老问题都有可能波及金融市场。另一方面,还要注意,今年2月,中央纪委网站刊登了一篇文章:《坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战》,这表明,加强金融监管已经不仅仅是“经济账”了。

所以,今年可能是一个金融监管的大年。上述机构改革是在为今后的监管政策打基础。机构职能理顺了,具体的监管政策怎么出、力度有多强,更值得关注。

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关键点五:金融监管的功能会在长期内动态调整。

我们的机构改革遵从的是“问题导向”的原则,因此,金融监管改革一定是一个渐进的过程。

实际上,全球范围内,金融监管一直是“猫捉耗子”的游戏。而且,耗子总是要聪明一点,抓了这一只,那一只又跑掉了。比如,美国在2008年金融危机后,制定了比较严格的金融监管体系,但2018年后又放开了部分中小银行的监管力度,然后呢?我们就看到了此次硅谷银行的崩溃。现在大家都在批评硅谷银行,但这家银行曾经是以创新业务模式闻名的。

总之,只要金融还在不断创新,监管就会不断创新。好的金融创新,监管会给更大的发展空间。坏的金融创新,改革后的监管会更迅速地出手。

你可能会问,怎么判断金融创新是好的还是坏的?这个当然很难,但显然,衡量的标准不再是能不能让金融机构赚到更多的钱,而是要把握住两条线:一条是底线,也就是不发生系统性金融风险;另一条是更高的标准线,也就是要更好地服务实体经济的发展。

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何帆,经济学博士,中国社会科学院世界经济与政治研究所所长助理、国际金融研究中心副主任、《世界经济》编辑部主任。