经济观察网 记者 田国宝 5月5日，在陕西省神木市锦界镇沟掌村西侧几公里外，大片黄色耕地被绿色防护林环绕，每个防护林环绕的耕地成为一个灌区，配有机井、喷灌、配电房及道路等，耕地内种植的土豆还没有发芽。

在方圆几公里，这样大大小小的灌区有十几个，每个灌区的耕地面积从几百亩到上千亩不等，总面积接近万亩。从地理分布来看，耕地分为南北两个区域，中间被林地、未利用地隔开。

据神木市自然资源局与规划局介绍，这些耕地均通过陕西省异地占补平衡项目新增，2015年4月由原神木县土地整理中心移交给原权属单位，其中涉及沟掌村2725亩，涉及神木市林业局下属公草湾国营林场7002亩。

移交沟掌村的土地没有太大争议，移交给公草湾林场的7002亩土地，自2015年移交以来，就与沟掌村一直存在权属争议。期间，沟掌村村民与耕地使用方多次发生冲突，包括原沟掌村支书杨文清在内的多名村民因破坏施工被判刑（缓刑）。

公草湾林场场长李立告诉经济观察网，上世纪八九十年代，神木市曾在包括沟掌村域内实施植树造林“大会战”，并对造林成果进行划分，其中沟掌村有近3万亩林地划给公草湾林场。

正是这次土地边界的划分行动，成为后来耕地权属争议的根源。

占补平衡项目

沟掌村位于神木市西北，存在争议的7002亩耕地为沙土地，据当地一位种植户介绍，沙土地适合种植土豆，但土地养分和水分流失较快，一般采取“高投入高产出”耕种方式，“普通耕种方式，赚不了钱”。

原沟掌村支书杨文清介绍，占补平衡项目实施前，这些土地多为丘陵荒沙地，有少量沙柳、扁桃等林木和植物覆盖，因为实际价值不大，并没有太多村民关注土地权属；变成耕地后，村民们才知道，这些土地已经划给公草湾林场。

神木市土地整理中心出示的资料显示，作为陕西省异地占补平衡项目，“神木县锦界镇公草湾国营林场土地开发项目”于2013年9月29日由原神木县国土资源局分六次申报，涉及公草湾林场一、二、三、四、五、六分场未利用地总面积12319亩。

2013年11月6日，原榆林市国土资源局分六次批复通过了项目。

神木市自然资源与规划局一位人士透露，分六次申报是出于审批需要，因为市级国土部门审批上限为2000亩，如果集中申报，需要由原陕西省国土资源厅审批。

公草湾国营林场土地开发项目于2014年3月开工，具体由陕西省地产开发服务总公司投资实施，同年11月完工。据神木市土地整理中心介绍，因为部分原始土地与邻村有权属纠纷，没有整理。

2015年4月21日，原神木县土地整理中心分别与沟掌村和公草湾林场签署《神木县锦界镇公草湾国营林场土地开发项目移交管护协议》及补充协议，向沟掌村移交2725.5亩，沟掌村将接收的耕地租给个人耕种。

根据移交管护协议及补充协议，原神木县土地整理中心分两次向公草湾林场5938.5亩及1063.5亩耕地，两次共计移交7002亩。另外，移交给公草湾林场的土地中，涉及沟掌村26.85亩。

神木市土地整理中心主任刘建立向经济观察网确认，该项目为陕西省内异地占补平衡项目，已经全部完成移交。占补平衡项目实行“从哪里来，到哪里去”原则，整理完成后，土地权属不变。

5月8日，公草湾林场向经济观察网提供了共计四份移交协议。

协议显示，原神木县土地整理中心移交给公草湾林场的当天，公草湾林场与神木生态保护建设协会签订了《神木县锦界镇公草湾国营林场土地开发项目移交管护协议》及补充，将7002亩土地移交给了神木生态保护建设协会。

一份2015年10月29日由时任神木县林业局局长王淼签字的《信访事项听证评议意见书》显示，公草湾林场土地开发整理项目属陕西省内异地占补平衡土地开发项目，与神木生态保护建设协会无关，由陕西省地产开发服务总公司自筹资金实施，开发后的土地权属不变。

占补平衡项目改造成耕地后，有关权属的问题开始付出水面。

权属争议

权属争议根源还得从划分林权说起。神木市林业系统人士介绍， 1988年和1989年前后，当时的神木县政府对“大会战”成果进行了划分。

1989年6月4日，沟掌村与公草湾林场签订两份《土地边界协议书》，约定了双方土地的四至范围，并没有具体面积。按照这两份边界协议，沟掌村大约有一半以上的土地被划入公草湾林场。

1990年6月30日，神木县政府为公草湾林场颁发国有林权证书，涉及总面积26977.5亩，其中现有林地21582亩，并加盖了林权证等同于土地证的印章。也就是说，林权证的面积中还有5395.5亩为非林地。

沟掌村村民们认为，根据占补平衡立项文件，7002亩争议耕地原为公草湾林场的未利用地，即便是这些土地历史上划给了林场，但林场的非林地只有不到5400亩，剩余的1600亩怎么来的？

“如果7002亩都是林场的，说明有1600亩是用林地改的”，杨文清说，这么大面积的林地改成耕地，在当地几乎没有可能；如果没有林地或只有少量林地，“林场的非林地根本不够，只能用我们村的地。”

占补平衡立项审批文件显示，原始土地为公草湾林场一至六分场的未利用地，而林场和村民均表示，公草湾林场不存在任何分场。李立表示，可能编写材料有误，六个分场应该是六个工区。

沟掌村大约100多户，共计400多人，平均每人承包的耕地只有2亩左右，无论是已经移交的2725亩耕地，还是争议的7002亩，对于耕地较少的沟掌村村民的意义不言而喻。

据多名沟掌村村民回忆，2015年耕地移交后，公草湾林场的7002亩土地就被神木市生态保护建设协会用来种植长柄扁桃。从那时起，沟掌村的村民就开始争夺这些新增耕地的权属。

神木县人民法院于2016年12月20日下发的判决书显示，2015年10月19日，包括时任沟掌村支书杨文清、村主任王和平等在内的40余村民阻止神木市生态保护建设协会种植长柄扁桃。

上述判决书中“经审理查明”，2016年3月21日，沟掌村各小组长再次带领村民到“造林基地”种植糜子，“试图通过阻挡、破坏方式将神木县生态保护建设协会承包的公草湾林场造林基地变为村集体土地”。

在这份判决书中，两次提到沟掌村村民“阻挡、破坏”的是“造林基地”。按照判决书定义，这些通过占补平衡项目整理的耕地，是公草湾林场的造林基地，由神木县生态保护建设协会承包用来治沙造林。

因此，有8名涉事村民被判处聚众扰乱社会罪，其中杨文清等3人被判处3年有期徒刑缓刑，另外5名村名免于处罚。

早在2004年3月1日，神木县各丑沟流域自然生态保护建设自愿者协会（生态保护建设协会前身）与公草湾林场签订《承包治沙造林合同》，承包期限70年，合同没有约定四至范围和具体面积，仅标明位于中沟村、沟掌村。

杨文清认为，林场的职责是育林造林护林，生态协会是公益组织，现在耕地租给别人种粮，协会只是收取租金，林场拿回去，这么多土地也不可能用来种树，“所以这些土地应该交回村里耕种”。

李立则认为，7002亩土地的原始权属是公草湾林场，改成耕地后，所有权依然属于林场，原来林场将土地承包给协会用于治沙造林，现在的使用方依然是协会，相关权属很清楚。

用途转变

神木市生态保护建设协会与公草湾林场签订的是《承包治沙造林合同》，其中标明使用途径为“用于生态环境治理”，产生的利润按照七三分成，即协会占70%，林场占30%，70年承包期满后，林场无偿收回林地的经营权和使用权。

2015年耕地移交后，神木市生态保护建设协会开始种植长柄扁桃。长柄扁桃为当地一种矮木，果实可以用来榨油，具有良好的营养价值。

长柄扁桃项目与占补平衡项目几乎同步展开，2013年10月9日，神木县林业局以神木县政府名义上报“万亩长柄扁桃丰产示范林”项目，2013年10月15日，榆林市林业局对项目批复同意实施。

批复文件显示，项目主要对位于沟掌村原有的11199.57亩低效长柄扁桃林地进行改造，并标明项目由神木县生态保护建设协会实施，神木县林业局派员监督，“不得改变林地用途，如需要采伐林木，要依法办理林木采伐许可证”。

上述神木林业系统人士表示，当时做的占补平衡项目就是为了种植长柄扁桃项目服务，“这儿的土地都是丘陵，不利于规模化作业，所以以占补平衡项目名义进行平整”。

但是，由于当地耕地为沙土地，土壤中养分和水分流失较快，并不利于长柄扁桃的生长，“搞了三年，没搞成，以失败告终”，李立告诉经济观察网，长柄扁桃项目失败后，开始种植粮食。

据村民介绍，2020年开始，生态协会就将全部耕地租给个人耕种了，主要以土豆和玉米为主。从造林到种粮，生态协会对这些土地的使用，已经超过了《承包治沙造林合同》中约定的范围。

自然资源部下属某业务单位人士表示，土地权属变更属于用途管制，用途管制有规则、有程序，土地用途改变后，使用权需要重新约定。租户没有任何权利改变用途，出租方改变土地用途，也需要与租户协商。

华北某省自然资源厅人士告诉经济观察网，占补平衡项目整理前后的所有权和使用权不变，而且是以使用权为主，“但具体种什么，是不是符合规定，要看生态协会和林场签订的承包合同”。

也就是说，改造成耕地后，7002土地所有权依然属于公草湾林场，使用权属于神木市生态保护建设协会，但由于只能种粮，林场和协会之间原有的治沙造林合同已经无法履行，需要重新约定。

而且，按照双方收益分配比例，生态协会出租耕地获取的租金，需要将30%分配给林场。据公草湾林场方面透露，起码最近两三年，林场没有从协会中获得任何收益分配资金。

烫手山芋

2015年4月21日，原神木县土地整理中心将7002亩土地移交给公草湾林场后。对公草湾林场而言，如此规模的耕地变成了烫手山芋。

上述神木市林业系统人士表示，国营林场主要从事树木的栽培和维护，即便名下有耕地，也只能用来做育苗等和林业相关的事，不可能用来耕种粮食，这已经超出了林场自身的业务范畴。

而且，7002亩耕地用来种树远远超出了林场的能力承受范围，“光设备投入就得几百万，加上人工等其他成本，林场哪有那么多钱，根本负担不起；明知道没有能力经营，又怎么会把这么多土地改造成耕地”，该人士表示。

据他介绍，由于神木市林业局及公草湾林场的时任领导均已经调离，现任领导对当时的情况了解的不多，“正常业务来看，7000多亩的土地到了林场手里，就是个烫手山芋，所以当时原封不动的移交给了协会”。

李立告诉经济观察网，在上一轮的机构改革中，公草湾场已经撤销法人单位，并入神木市林业局林草产业发展中心。该中心的一位人士表示，并不清楚当时的具体情况，但也对林场有这么多耕地表示惊讶。

对神木市生态保护建设先协会来说，随着种植长柄扁桃项目的失败，这7002亩土地同样成为烫手山芋。继续用来种树，显然不符合现实；用来自己耕种和出租给个人耕种，同样与自身公益属性和治沙造林业务相悖。

据沟掌村村民和当地种植户介绍，早年沟掌村耕地租金在三四百元，随着大种植户涌入，目前租金已经涨至600元-1000元/亩不等，杨文清估算，生态协每年租金收入在五六百万元左右。

上述华北某省自然资源厅人士告诉经济观察网，之前，占卜平衡项目整理出来的土地，既可以种树，也可以用来搞养殖，并没有严格的用途限制；2021年前后，禁止耕地“非农化、非粮化”后，只能种植粮食了。

包括近期部分城市进行所谓的“退林还耕”等动作，也是在禁止耕地“非农化、非粮化”政策下，对原有行为的纠偏，即退的林地，原本就是耕地，现在重新回归到了耕地属性，而不是外界所认为的“砍掉森林，开垦耕地”。

禁止耕地“非农化、非粮化”政策出台后，意味着移交的7002亩土地只能种植粮食，无论对于林场，还是协会，已经失去了继续用来种植林木的可能，但种粮又超出了其业务范畴。

杨文清认为，这些土地原本就是从沟掌村划出用来治沙造林的，现在已经变成耕地，既然不能用来造林了，林场自己也没有种地业务，这些耕地就应该还给沟掌村。