韩明睿

今年2月，美国总统特朗普签署行政令，要求联邦贸易委员会（FTC）、证券交易委员会（SEC）、联邦通讯委员会（FTC）等相对独立地行使职责的政府机构在一些关键事项上服从白宫管理及预算办公室的管理，出台重要监管规定前须提交该办公室审查，办公室还将审查、调整这些机构的预算。作为影响力最大的独立机构，美联储长期自主行使的货币政策制定权不受这一行政令的影响。但在货币政策之外，2008年金融危机后联储开始对银行业实施广泛监管，与此相关的权能和预算被划入了此次行政令的管辖范围。一时间业界开始担心，原则上联储仍然享有的货币政策独立性，是否会因为联储内部其他部门开始受制于白宫的政治控制，间接地被拿捏住。

美联储和其他几大机构的独立性被削弱，被很多人视为近十年来西方民粹主义浪潮反对“专家治国”的又一次体现。经济学界和政策界普遍认为，1980年代以降发达国家中央银行争取到的货币政策独立性，让央行的决策者们能够不被选举周期带来的政治压力所左右，专业、有效地管理通货膨胀。从不少经济学家和评论者的发言来看，央行独立性在他们眼中已拥有近乎神圣不可侵犯的地位。而反对者们，无论是否愿意接受“民粹主义者”的称号，大都认为“专家治国”有悖民主原则。问题的根源在于，民主社会中的治理政策在终极意义上无疑应受公民或其代表把控，可现实中相当大一部分政策的制定和执行又需要公民及其代表难以具备的专业能力，不得不交由“专家”操刀。乍看起来，这一矛盾无法解决。争论双方也都试图占据正当性的高地。央行等机构独立性的辩护者夸赞技术官僚的专业能力和公共精神，怀疑号称代表人民的政客们只是欲将公共权力收回为己所用，于是急于捍卫这些机构的纯正独立不被政治的脏手所染指。反对者们则认为政府机构被人民或其代表问责是民主政治的题中之义，呼吁弥补“民主赤字”，让政策制定更多地开放给民主参与、决定的过程。

从事实务的货币政策制定者们，出于职业自尊、权力意识等或高尚或实际的原因，在这场辩论中大多很自然地倾向于前者的观点。然而在英格兰银行度过了职业生涯大部分时间并最终从副行长职位上退休的保罗·塔克（PaulTucker），对后者的意见却颇为同情。离开央行后，他进入政策研究界继续发光发热，在大西洋两岸的若干智库和研究机构中研究、思考，央行等独立机构在民主社会中应该扮演何种角色。数年后他的探索凝结成了《未经选举的权力》（UnelectedPower）一书，或许能解开辩论中拧成的这个死结。

独立机构现状

负责不同专业事务的监管或行政机构，与一般被认为最具“政治性”的立法机构和行政当局之间相隔离的程度，在程度上有不小的差异。有的机构处于行政当局的直接掌控之下，与一般的政府部门别无二致；有的除领导人提名事宜之外大体隔绝了行政当局的影响，但由于预算受立法机构控制，不得不多多少少地听从后者的意见，可以说是半独立；有的则同时与立法和行政当局相隔离，享受高度独立。

央行是最后一类机构的代表。这类机构并非总是那么充满争议。发达国家央行从20世纪八九十年代陆续独立直到2008年金融危机之前的“大缓和”时期，很少引起全社会范围的关注。这主要是因为当时大多数央行的职权堪称单调乏味。正如传统的货币银行学教材所描述的那样，央行要做的基本上只是判断经济是否过热或过冷，据此开展公开市场操作以调节短期政策利率。从央行与财政部合并的政府资产负债表的角度来看，公开市场操作只是以存款准备金这种政府债务，交换了另一种政府债务即短期国债，对公共债务和私人债务水平都没有直接影响。只要能以此实现保持价格稳定的使命，也不能说央行越俎代庖地干涉了应由议会决定，再由财政部门执行的再分配事宜。对于银行及其他重要金融机构的业务监管，很多国家实施分业监管，交由央行以外的机构负责。央行在整体经济中的足迹应该说达到了最小化。

这一切在金融危机之中和之后被彻底颠覆。美联储等央行在危机中为履行“最后贷款人”职责，创设了多种政策工具，向陷入困境的银行和非银行金融机构提供紧急贷款。这一举动后来扩大为对金融机构直接注资。危机过后，各国央行要么开始分享原先专属于其他机构的对银行业的实质性监管权力，要么在重大机构调整中与其他机构或部门合并，进入混业监管模式。此外，央行在量化宽松过程中购买了天量的私人部门债务，事实上踏入了信贷分配甚至财政政策的领域。

而其他一些独立机构，在此之前就已被批评为突破了宪制传统下权力分立的界限，在行政管理之外还具有一定的立法和司法权力。由于立法者们在很多监管事务上缺少专业能力，一些法案会委托行政机构制定具有法律约束力的详细规章，后者由此与议会共享了立法权。在环境保护、劳资关系、不正当竞争等领域，独立机构还可能会行使争端裁决等司法职能。

独立机构按其职能还可划分为服务机构、财政机构、监管机构、应急机构这四种。有的机构可以兼具其中多个职能。危机后的央行就是如此：央行一直负责的银行间结算网络属于公共服务；货币政策有可能改变政府的资产负债表，涉及财政问题；央行对银行业实施审慎监管，成为重要监管机构；爆发金融危机时央行作为“最后贷款人”，又是应急机构。

在塔克和其他很多人看来，号称独立、非政治化的央行，俨然已变成巨无霸式的全能机构，趟入政治的浑水。尽管央行官员必须定期向立法机构报告并接受质询，但法律和几十年来的惯例共同保障了他们既在如此之多的政策领域自行做出决策，又不必像民选官员那样直接承担政治后果的权力和地位。

当然，独立机构不会真的为所欲为。目前通行的政策制定流程是，独立机构在议会通过的框架性质的法案之下，根据智库等方面专家的建言，草拟篇幅为该上位法数倍甚或数十倍的规章，公布草案征求公众意见，如法律要求或有必要还将举行听证会。意见征集阶段结束后，机构按照反馈意见修改草案，审定后付诸实施。在此之后如有受监管主体对规章或依据规章做出的处理决定不服，可向法院提起诉讼，要求修订规章或撤回决定。整个过程中确实有公众意见的输入，但只是作为参考，对政策制定者没有硬性约束。

巨大的权力和影响与稀薄的问责和约束之间的高度张力，就是央行等独立机构如今备受争议的关键所在。

独立机构授权及设计原则

央行等独立机构的权力毫无疑问最终来源于人民，并且应当在确有必要的情况下才获得自由裁量的授权，这必须体现在它们的制度设计中。在独立机构的权力日益扩大乃至全能化时，这一点尤为紧要。

独立机构获得授权的理由，绝不能只有“专家更懂行”这一条，否则几乎所有领域都该由技术官僚掌权。一项权力授予独立机构，而不是由立法机构或行政当局亲自掌握，原因应该是这项权力留在后两者手中会给社会带来明显的不良后果。

还是以央行为主要的例子。支持央行独立性最强的理由是，货币政策如果处于政客们的控制之下，就无法对市场做出可信承诺。政府会换届，下一届政府的施政方针很可能不同于上一届，形成经济学所讲的“时间不一致”问题。这对一些需要不时按民意有所调整的政策问题来说并无不妥，但对于价格稳定极为不利。追求连任的政客们还可能会将货币政策用于谋取私利，在选举年迫使央行放水，给经济以短期刺激，牺牲掉长期的政策一致性和平稳的经济环境。此外，社会中的利益集团也有可能通过政客给央行施压，让货币政策偏离最优路径。比如说，债务人可以要求提高通胀率，以降低自己实际的债务负担。

独立的央行原则上能够免受这些政治压力，自主制定符合社会整体利益的货币政策。不过这么做的前提是货币政策的目标足够明确，并且与全社会稳固持有的深层次价值偏好相吻合，从而能为人们所普遍接受。反之，如果一项政策问题不能让全社会达成共识，就不宜授权给独立机构，而是应当把权力留在民选的政治机构，由其依据选举结果或党派妥协来做出阶段性的决策，保留未来民意变化后改变政策的可能。税收和再分配就是这类政治事务中的典型。

由此来看，价格稳定符合授权条件。平稳运行的价格总水平不会扰乱人们对未来的预期，也能保护民众的财富不被国家滥用货币发行权所造成的恶性通胀侵蚀。长期来看这有利于所有人，因而能够得到社会整体的认可。

此外，把货币政策授权给央行，封堵上铸币税的口子，让行政当局无法借此掌握实质上的征税权，也有助于维持税收法定原则的权威，所以恰恰巩固而不是破坏了分权格局。有人据此认为央行等独立机构在西方国家构成了三大权力分支之外的第四权，塔克不能苟同。独立机构法理上并不独立于传统的三权，其授权来自立法机构，领导人来自行政分支的提名或任命，涉入法律争端时须服从司法体系的最终裁决，在任一方面都不拥有最高的权威。

这里塔克有点语焉不详的是，央行既然不是第四权力分支，那么它隶属于哪一权？显然央行不属于司法分支，但它在行政与立法分支之间位于何处，很少能见到清晰的回答。就美联储而言，2024年《范德比尔特法律评论》（Van－derbiltLawReview）一篇关于国会对联储监督不足问题的文章给出了解答。根据此文，联储与国会立法设立的其他独立机构不能归为一类。后者从法理上可以毫无争议地被列入行政机构。而美国宪法明确规定铸币权属于国会。联储是代国会行使法定货币发行权。而且与众多行政机构的情况不同，按照联邦最高法院的判例，国会委托联储制定的货币政策不受实质的司法审查。因此，联储不是行政机构，而是国会的代理人或者说受托人。伯南克任联储主席时就曾公开表示，“国会是我们的老板”。其他经济体的央行在其宪法秩序中的具体地位不尽相同，但从原理上说，既然财税权力属于立法机构，行政当局不该有征收“铸币税”的后门，发行法定货币的央行根本上就应从属于立法部门。

话说回来，尽管不是第四权，央行等独立机构也必须具有合法性（legiti－macy），不能唯政策运行结果是论。合法性不仅仅是符合法条和法律程序，而是说政府机构的权威能够获得人们并非完全出于被迫的服从，即便对他们中的一些人来说某次由民主程序产生的领导人不是自己的选择，或者对某项具体政策持有异议。由于现代经济高度复杂，宏观经济政策不可能永远成功。当政策失败时，合法性能在政治上帮助政策制定的机构挺过信任危机。近年对独立机构“民主赤字”的批评，一定程度上就是在说它们的合法性不足。为此，对独立机构的授权必须在凝聚社会共识的基础上，符合民众对其权力范围、决策程序、问责机制以及领导者价值取向的期待和要求。

独立机构的宗旨或目标应当明确。这本是常识性的要求，但现实中不少机构设立时被赋予的目标相当模糊和空洞。这让独立机构自行扩权时可以自我合理化，也让人很难判断这么做是否违背权力法定的民主原则。最理想的情况是一家机构仅有一项目标，以避免目标之间的冲突。如果若干社会目标之间有内在联系，与其治理有关的信息收集和研判有共同基础，政策制定和执行相互紧密依赖，放在不同机构容易协调失败，从而适合集中在一家机构内部，那么这些目标也应按“字典排序”的方式分出优先级，并能够为立法机构成员和公众所理解。在目标明确设定的前提下，机构所具有的权力不能超出达成目标所必需的最小范围。

独立机构不该是免于问责的独立王国。关于央行等独立机构的辩论就是问责的一种形式，所以塔克认为这是好事，而非有些人以为的不必要的麻烦。社会经过辩论才能形成或改变共识，珍视独立性的央行人士和经济学界不应对此抱有敌意。除了定期向立法机构和公众报告政策目标的执行情况，独立机构还有责任主动公开提供数据等资料，方便第三方的研究和评判。如果社会共识经过持续观察、辩论之后有所变化，立法机构有权通过正式法案重新设定独立机构的目标、权责范围或组织架构。这是在定期报告和听证会等日常沟通渠道之外，立法机构真正长有牙齿的地方。需要再次强调的是，独立机构政治上向民众及其代表负责，以及对其权力的制衡，应该体现为事前（exante）以长期性重大立法的方式所做的授权和设计，而不是对其日常运作频繁的政治介入。

塔克在书中引入并扩大了博弈论中“激励相容”的概念，主张独立机构的授权与设计需要做到“激励-价值相容”。也就是说，不仅机构的制度安排要有讲究，其领导者乃至一般工作人员的选拔，以及社会对其在声望上的认可，也应当有效引导他们在决策时把公共利益和专业精神放在心中最高处。内部组织结构的设计也应有助于价值的实现。

央行等部分独立机构在危机时需要动用一些平时不会触碰的应急权力。事态紧急不是擅自越界扩权的借口。紧急状态下独立机构如确需在法定权限之外新增权力，都须获得权力原本所属的立法或行政机构的授权，并且要与独立机构的宗旨和目标保持一致。当然，肯定有些应急权力事先已在法定范围内，但如果不为立法机构成员和公众所熟知，妥当的做法是在动用之前征求立法机构的意见。另一方面，除非经过正式的立法决定，紧急时期不能中止机构的独立性。合法性与独立性是独立机构一体两面的命脉，即便在危机中也不能破坏。

央行的改革之路

以书中构想的授权和设计原则来审视，西方国家的央行等独立机构的实际状况都不太尽如人意，现有的合法性与独立性之间高度紧张，于是才迎来了一些民众和政治领导人对“专家治国”的反动。和其他很多事情类似，独立机构的现状一般不是根据学者们构思的原则缜密地设计而成，而是由历史和时势运转之中权力和观念的碰撞以及决策者们应急打的“补丁”所造就。

独立央行形成的背景是1970年代的高通胀。当时央行受政治控制，不得不为放纵的财政支出买单，其负面后果清楚地展现在了所有人面前。伴随着高通胀，服务于政治需求的货币政策还增加了通胀的波动性，使财政部门发行债券时必须在利率上承担相应的风险溢价。执政者们希望降低国债利息支出来为财政减负，以便在其他开支上有更多空间，遂开始寻找让通胀率稳定下来的方法，能让人信服的一种方法就是“尤利西斯的自缚”，捆住自己左右货币政策的手脚。同时各界人士也意识到，让缺乏专业能力的政客们亲自操刀货币政策，实在不是个好主意。有意思的是，如果选民对通胀足够厌恶，财政方面本就保守的右翼政党总是可以用低通胀吸引选票，其实没有太大必要放弃对货币政策的掌控，反倒是有大政府本能倾向的左翼党派更需要依靠央行独立来自我约束，以赢得选民信任。在英国，央行独立正是由布莱尔的工党政府所推行。

作为政治上应对高通胀、高利率的权宜之计，独立央行的成绩斐然。发达经济体迎来了几十年的“大缓和”时期。直到本世纪第二个十年结束，通胀一直稳定在低水平。但在通胀管理之外，由于对央行的“最后贷款人”角色缺乏周全的设想和安排，各国央行的危机处理原则始终没有明确。央行为保持金融稳定是否有必要对银行业以及影子银行实施监管的重大问题，也埋没在了立法机构内的莫衷一是和不同监管机构的扯皮之中。塔克依据自己的工作经验指出，在2008年危机之前，没有制度确定哪家机构对英国的金融稳定负主要责任。各国央行在危机真正来到时创设多种政策工具的扩权之举，多是见招拆招式的打“补丁”。危机后的多德-弗兰克法案等金融立法举措，为央行保留了其中一些工具和权力，也收走了一些，而这些取舍并没有赢得政策研究界的普遍认可。央行的权限尚不能说达到了既充分又必要的恰当范围。

从塔克设想的授权和设计原则出发，发达国家的央行大多依然需要重大改革。首当其冲的自然是在广泛的公开辩论之后，由立法机构根据社会共识重新授予其有限而明确的宗旨和目标。

接下来，央行须保留符合其宗旨和目标并能有效履行职能的最小权力，现有一系列权力中的多余者都应卸除。比如以维护货币银行体系稳定为使命的央行，就不适合再负责反垄断、金融业整体结构问题和消费者权益保护等工作。货币政策不可能完全不引起间接的再分配效应，但政策工具仍须直接服务于金融体系稳定等社会公认的目标，不以再分配为职责或手段。在此前提下，央行可交易的资产大类须经立法机构同意，不至于产生过大的再分配影响。如果确需对来自私营部门的证券开展交易，回购优于购买，因为前一种做法通常可以避免损失，不会损及国家资产负债表，也不会因资产定价问题构成对交易对手的补贴。

央行不是司法机构，应尽量不干涉个人的自由权利。塔克认为，规定贷款收入比上限的做法就有缩减自由的嫌疑，不该成为央行的权力。同理，央行与其他独立机构一样不能有权制定刑事法律或提起刑事诉讼。以维护金融体系整体稳定为法定职责的央行，也不宜介入区域或产业发展政策领域。这些问题只能留给其他政策部门。

在内部管理方面，为防止“一言堂”，央行的决策单元应当采取委员会的组织形式，委员会成员任期较长且交错到期，以免一届行政当局集中提名、任命导致机构领导层理念同质化或形成政治同盟。为防止决策受到政治干预，不仅决策者的任期完整性要有保证，不会因政策歧见被解雇，机构预算也应免于频繁的政治控制。这一点对其他独立机构也适用，但它们大多缺少自生的资金来源，主要依赖立法机构拨款，可能需要一些长期的防护制度来保障其不因资金问题被政客们轻易操纵。美联储等央行来自所持有的国债等固定收益资产的收入足以覆盖运营开支，现在倒是不需要担心这一问题。但如果合法性与独立性之间的过度失衡长久地继续下去，央行的财务自由以及部分由此保护的独立地位，未尝不会有被威胁的一天。书中的忧思不能被忽视。

塔克是实践者而非学者，但阅读广泛、旁征博引。本书融汇了来自经济学、公法学乃至政治哲学的思想，博得了这些学界中多位顶尖学者以及政策制定者的赞赏，并入选了一些政经媒体的年度榜单。几年前国内曾经翻译引进此书但译文欠佳，问题包括而不限于一些关键术语的处理颇为草率。期盼未来可以有一个可靠的新译本，让这一重大议题在中文世界得到更为细致到位的理解和讨论。