行业协会立法启动“二政府”有望摘帽

本报获悉，国务院法制办正在起草制定《行业协会商会法》，该法已经列入本届全国人大5年立法规划。

立法机关正在进行的调研发现，行业协会普遍存在双重管理，部分协会成了主管政府部门退休干部的“养老院”，同时政府又对协会缺乏实际支持。这引发了一些协会的不满。

“行业协会必须要民间化、市场化”，本项立法工作的参与者，中国法学会经济法研究会常务理事张经支持给“二政府”摘帽子。

沉重的帽子

“有点像政府，又不是政府”，中国化纤协会副秘书长薄广明对行业协会的性质做出了这样的描述。

薄广明的话，道出了众多从政府部门转制而成的行业协会共同的境况。他所在的协会由原纺织部化纤局多年前转制而成。

尽管行业协会还顶着 “二政府”的帽子，但实际的职能已经大大减少。化纤协会原来最主要的项目审批权和进出口配额权，都已经划归其他政府部门。

参与此次协会立法调研的专家介绍，目前，还具有一定行政权力的行业协会，数量并不多，只有中华律师协会、会计师协会、银行业协会、保险业协会等少数几家。

国内大部分行业协会已经通过多年的改制，剥离了全部的行政职能。

然而，虽然政府部门已经完全收回了协会的行政权力，但不少的政府部门还是把行业协会当成其下属单位，干预协会的人事安排，使协会成为政府退休人员的“养老院”。

记者发现，在很多行业协会网站的领导介绍栏目中，都有退休官员的身影。

“主管政府部门指派下来的退休干部，往往是既不熟悉协会所处的行业情况，也不了解现代协会运作的方式，常常是瞎指挥。”参与立法调研的专家说。

困难重重

作为国务院法制办“行业协会商会基本情况调查”的执行单位，中万（北京）行业协会商会发展促进中心专家周科，对行业协会的状况做出了量化的概括：“1/3生存较好，能够盈利；1/3可有可无，维持生存；1/3面临淘汰。”

根据官方数据显示，截至2008年底，中国共有行业协会59000家，从业人员30万-40万人，平均每个协会五六个人。

“总体上生存状况比较严峻。”中国连锁经营协会秘书长裴亮说。

在裴亮看来，行业协会的困境与产业的周期也有关系，一些市场萎缩的行业，其协会生存最为困难。

周科等专家则通过调研，将行业协会的困境归结于，法律地位缺失、职能不明确、人事组织关系不清、资金来源匮乏、缺乏政府支持等五大问题。

一些行业协会向调研组反映，政府行政权力的不当介入，是造成目前协会困境的主要原因之一。

参与调研的专家分析，这一方面是由于，按照中国的现有法规规定，想要注册成立一个行业协会，必须要找一个政府部门作为其业务主管单位。

另一方面，中国现有法律将行业协会定义为非政府组织的社会团体。然而，目前国内的社会环境，对非政府组织的发展有着诸多的限制。

参与立法调研的专家认为，行业协会成员都是由企业组成，一般不具有政治敏感性，应与其他社会团体加以区分。

资金匮乏，是调研中很多行业协会面临的问题。大部分的协会经费都用于协会维持生存，这使得协会没有能力为企业服务。很多企业都指责协会“光收钱，不办事”。

“原来是给企业发钱的，现在变成向企业伸手要钱”，某行业协会的负责人道出了协会改制后的两重天。

现在，绝大多数的行业协会都不再享受政府的财政拨款。而且，现行的税收政策，也不利于行业协会的发展。很多行业协会的负责人都向记者表示，行业协会属于非营利性的社团组织，理应享受国家有关的税收优惠。然而这在现实中，却难以实现。

一些行业协会负责人抱怨，没有财政拨款，某些地方政府却经常无偿要求协会做一些项目调研、起草文件等工作。

众多的行业协会负责人都希望，落实政府向行业协会的科研和咨询等购买采购。

周科介绍，在德国、日本等国，政府是行业协会的主要经费支持者，一些协会超过一半的资金都来源于政府捐赠。

方向民间化

张经主持起草了《行业协会商会法》建议稿及说明。这份建议稿对行业协会存在的上述问题都提出了解决方案。

国务院法制办的调研也发现，由于没有行政权力，缺乏政府支持，加之国内市场经济的发展，越来越多的行业协会开始希望摘掉头上 “二政府”这顶帽子，彻底民间化、市场化。

张经认为，这样的转变一个很现实的意义在于，可以让行业协会在日益增多的国际贸易纠纷中发挥作用。

“最近发生了很多事情，例如，美国诉中国企业受政府补贴。完全可以将应诉的工作从政府身上转移到行业协会，为政府摆脱第一线的困扰。”

张经遗憾地表示，国外起诉中国的贸易纠纷很多都是由行业协会发起的，但目前中国各级政府都不会运用这个思路。

截至今年9月份，涉及中国的反倾销案件已经超过100起，超过往年20多起，涉及金额110亿美金。从近几年的国际贸易争端中，行业协会或是自发，或是由政府授权，正在逐步发挥更为重要的作用。

中国“反贸易壁垒”第一案，就是由江苏紫菜协会在2004年，代表其下属的107个会员单位，向商务部提出的。前不久的中美轮胎特保案，中国橡胶协会则是在政府的支持下，代表中国企业与美方进行了谈判。

张经认为，政府应该看到行业组织的力量。参与立法工作的专家们也希望，随着《行业协会商会法》的制定，届时能为日益严峻的国际贸易摩擦，增加一条解决途径。

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