陈锡文发出这样的感慨是在2006年，也就是“十一五”开局之年。

时隔五年之后，在“十二五”开局之年，中央一号文件将“加快水利改革发展”锁定为核心内容。

从水利部和农业部高层最近所透露的信息来看，“十二五”期间，全国水利建设总投资规模约2万亿元，来自中央的拨款就达到1万亿元左右。从中也可以基本确定，今年中国对水利项目的总投资在4000亿元左右。与“十一五”期间，7000亿元的总投资相比较，可以看出，中央对“水利改革”的决心和信心很大。

不过，中国农田水利设施现状仍令很多专家甚至官员极度担忧。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田数次主持农田水利的调研项目，调查结果显示，中国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。他给出中国当前的农田水利欠账是3万亿的缺口。

财政部农业司司长赵鸣骥表示，目前全国18亿多亩耕地中，其中有55%的耕地完全靠天吃饭，大型灌区骨干建筑物的损坏率接近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右，而中国农业灌溉用水的利用系数平均也只有0.45左右，是世界先进水平的一半，多方面薄弱的结果是，每年水旱灾害造成中国粮食损失大约1000亿斤。

冯广志是水利系统的一位老专家，退休之前，他担任水利部农村水利司司长。他表示，这几年中央大幅增加水利投入，但真正用于农田水利上的数字很少，去年只有100个亿。他认为，按照现在的投资速度，几十年才能还完对农田水利的历史欠账。但几十年后，新的欠账又出来了。

国家对农田水利的投入本来就很少，但本报获悉，很多年以来，每年都有部分农田水利资金被贪污、被挪用、被挤占的现象，手段和数目却都十分惊人。

30年的“双失灵”

尽管中国粮食产量连续8年增产，但陈锡文曾在多种场合表示，中国农业的基础设施是非常脆弱的。陈本人是中央一号文件的主要执笔人之一，可以说，今年中央一号文件以“水利改革发展”为主题，与他对农村水利设施的了解和担忧有很大关系。

很多业内人士都了解，改革开放以来，从中央到地方，政府对农田水利设施的投入严重不足。由于严重超期运行，中国现在很多农村的水利设施陈旧落后、老化失修现象非常严重，大部分都是兴建于上世纪50到70年代，而水利工程的寿命也就是二三十年。

相当一部分水库已达到或超出规定使用年限，淤积、塌方、渗漏，灌不进、排不出的问题非常严重，基本都是带病运行，安全性和技术性都很差。水利部门有详细的统计，截至2009年，全国共有病险水库3.7万座，病险率高达43.7%，几乎都是中小水库。

早在30年前，中国农村地区就已经建立起了相对完善的农田水利设施体系，并藉此为家庭联产承包责任制实现之后的农业大增产打下了坚实基础，

然而目前，国家财政大力向 “三农”倾斜，党中央“一号文件”也屡次强调农业基础设施建设，农民收入和资金投入能力较过去有大幅度提升，但中国农田水利设施的巨大优势却严重消失，究竟是缘于“缺钱”，还是“少人”，或者是另有其他原因？

带着这样的疑问，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田早在六七年前，就带领调研项目课题组的几十名成员，深入全国十几个省市进行了大量的调查，近两年，他又特别选择对遭遇水旱等严重灾害的重庆五区县、湖北荆门、山东肥城等小城市，以及河南、西南五省、江苏等多个农业大省做了实地调查研究。

他调查获得的结论是，总的来说，改革开放30年来，中国农田水利建设投入逐步进入市场和政府“双失灵”的局面，他所说的“双失灵”，具体来说，一方面，中央政府的财政支农资金主要用于大江大河的治理，地方政府则片面追求“市场化”，更多投入那些具有较高收益的城市水利建设项目，对于小型农田水利设施的建设、管理、维护工作则有“甩包袱”倾向；另一方面，农民个体也因为农业生产的比较收益过低、农田水利设施的外部性较大、农村组织化基本解散等问题而缺乏投入农田水利建设的动力，最后导致逐步出现乡村农田水利残损破败的局面。

30多年的历史欠账，郑风田给出中国当前的农田水利欠账是最少3万亿的缺口。也许十多年甚至几十年能够还清这笔账，但正如冯广志所说，也许等我们刚还完，新的欠账就又出来了。

“多龙不治水”

或许是因为站在不同的立场，来自水利、财政等主管部门的官员们则更着重强调国家投资水利的力度太小太弱。“欠账不还，老想凑合着维持下去，结果就是问题越来越严重。”一位水利部的老官员告诉本报。

据这位官员称，从上世纪80年代起，水利部就每年给当时的国家计委、经委写报告，明确表示农田水利设施工程老化失修，不能使用，不解决的话粮食领域将来要出问题。“但接受报告方却是，发现粮食紧张了，才赶快抓农业，抓基础设施；粮食产量一上去，就又忘到脑后了。”

事实上，1978年受惠于农村家庭承包责任制，中国粮食供需紧张的局势得到缓解。因此从上世纪80年代开始，中央层面财政安排对农业基础设施的投入就很少了。“整个80年代水利可以说几乎没什么投入，更何况是对于农田水利。”该官员说。

进入90年代以后，中央才又开始重视农田水利建设，但是投入还是有限，地方政府更是如此。上述水利部官员表示，从事权划分上来说，农田基础设施主要是地方的事情。很多地方新修农田水利工程，中央要求地方以1：1或者1：0.5进行资金配套，但很多地方政府根本不搭理。

因为基本水利设施建设一般都在山沟里、荒郊野外，不显眼，地方政府更感兴趣的是能增加GDP，对那些能体现政绩的工程感兴趣，多方面的原因造成了目前中国农田水利设施的历史欠账太多。

在公开的场合，财政部农业司司长赵鸣骥也发表过同样的看法，他表示，一些地方没有真正把加强农田水利建设摆上政府工作的议事日程，工作中存在着较为普遍的“等、靠”现象——“等”中央的政策、“靠”上级的投入。

但他同时也指出，农村税费改革之后，农民原来用于小型农田水利建设的工日每年大约减少45亿个，相当于每年减少900亿元的投入，原本主要依靠农民筹资投劳开展的农田水利建设活动受到较大影响。

对于两位官员所说的部分中央与地方官员推诿现象，郑风田表示，水利资金使用状况出现问题，主要是管理太过分散、条线不集中和多头管理。“中央每年下发的水利资金需要有十几个部门参与，甚至同样的项目在各个部门都有。”结果反而造成了几乎所有的部门都不作为。

郑风田认为解决的办法只有，先做好分工，尽量避免交叉管理或真空想象的出现；对于一些重大项目的管理、投资，要有严格的追责制度。

资金运作有黑幕

尽管中央和地方对水利设施的投资并不多，但本报获得的资料显示，这一领域仍然出现很多资金被贪污、被挪用、被挤占的现象，手段和数目都十分惊人。

2004年，国家审计署对水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省(区、市)2002年至2003年水利建设资金管理、使用情况进行了审计，同时还抽查了15个国债投入较多的水利项目。这次审计查出滞留水利资金35亿多元，其他违规金额近14亿元。

2007年，审计署对水利部2006年度预算执行和其他财政收支进行了审计，并抽审了10个所属单位。结果发现，基本建设类项目支出预算2.3亿元未细化到具体单位或项目、部分项目未严格履行基本建设程序安排建设资金4815万元、向非预算单位拨付财政资金806万元、部分单位扩大项目开支范围支出307.93万元、水利部水库移民开发局虚列项目支出149.52万元，导致账实不符。

2008年2月，国家审计署对水利部2007年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，并抽审了21个所属单位，其中包括9个京外单位。结果也显示，部分单位采取报销假发票等方式虚列支出、套取现金476.81万元；有的单位私设 “账外账”48.22万元，并将公款357.97万元私存个人账户。有的采取以委托合同的方式，将2205万元项目资金转入所属单位，有的部分单位转移财政资金1159.70万元，中国水利水电科学研究院挪用财政专项资金600万元。

水利部内部人士还告诉记者，在上世纪90年代后期，水利部曾出现更为严重的挤占挪用水利专项资金、隐瞒专项南水北调资金等现象。

1996年1月，水利部要求丹江口水利枢纽管理局将南水北调中线项目前期经费1.35亿元中的6500万元交回。水利部收到这笔款项后，由机关服务局另立账户，作为“小金库”，存入中国华能财务公司等单位吃利息。

1994~1998年，水利部及下属单位共挪用水利专项资金1.16亿元。如水利部1998年挪用大江大河堤防工程资金1400万元，给黄河水利委员会等单位建宿舍。水利部下属中国水利投资公司挪用水利基建款和百条挖泥船项目专项资金5274万元，用于投资和购置办公楼及宿舍甚至炒股票等。