经济观察网 记者 盛超 11月1日，北京律师张兴奎向人大递交书信，就近年来日趋严重的城乡征地过程中频繁引发各种矛盾的问题向人大建议，有必要制定《征地法》，完善征地体制。

近年来，全国各级城镇在扩建改建工程和征地过程中频繁出现强拆行为，导致暴力流血事件不断发生，已经成为社会矛盾激化的催化剂，对公民的生命财产造成重大损失。之所以存在如此乱象，是因为征地行为所依法律存在漏洞，片面强调了政府权力而忽视了公民合法权益。

张兴奎律师认为，我国现在处于快速的城市化进程之中，由于城市扩张引发的征地日益频繁，使土地利益冲突矛盾凸现。由于现行《土地管理法》规定的征地制度，形成政府对土地一级市场的高度垄断，必然导致的制度结果就是土地所有权流转的单向性和非市场化，在土地征收环节就无法区分公共利益与商业利益。

由于土地征收环节的法律漏洞和征地补偿制度设计上的不合理，张兴奎律师表示，最近几年土地征收带来了五个方面的问题主要：

一、 征地引起的耕地急剧减少

根据国土资源部的统计数字，1990—2004年，全国城镇建设用地面积由1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里，城市用地规模增长弹性系数2.28，大大高于1.12的合理水平。由于城市的扩大首先征收的是城市周边的良好耕地，致使大量肥沃的良田日益减少。根据数字统计，2002年全国耕地面积为12593万公顷，2003年全国耕地面积为12339万公顷，减少254万公顷，2004年耕地面积减少80.03万公顷，2005年全国耕地净减少36.16万公顷，2006年耕地面积减少30.7万公顷

地方政府和村委会签订所谓的“行政租地”的土地租用合同，有的长达50年，与征地无异，这种行为不仅明显违法，而且更加隐蔽更难监管和惩治，因此得到很多地方政府的青睐。

二、 地方政府大量囤地造成土地严重浪费

虽然我国土地资源严重匮乏，适宜耕种和居住的土地不多，但一些地方政府的土地征收行为却人为地造成土地资源的严重浪费。根据国务院五部委的检查结果：截止2004年7月底，全国共有各级各类开发区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，相当于全国设区城市和县城建设用地的总和。但是“征而不用”的现象非常普遍，土地资源浪费严重，在全国省级以上的900个开发区中，已开发面积仅占规划面积的13.5%。

以“大学城”、“科技园”、“社会主义新农村建设”、“棚户区、旧城改造”等为借口，巧妙地利用国家相关政策，绕过国家法律法规，在全国范围内一次又一次地掀起圈地的高潮，并且一浪更比一浪强，直至把国家法律拍在沙滩上。这些土地被圈占后，主要被地方政府高价出让牟利，有些则长期闲置待价而沽。据统计，2009年全国土地出让金高达1.49万亿，占据了地方政府财政收入的半壁江山，而这么大量的征地卖地却没有一部专门的法律来规范，似乎不能说是遗漏。

三、 地方政府滥用土地征收权违法征地

由于我国城市化发展主要是地方政府主导，地方政府出于地方财政、地方经济发展指标、政府形象工程、政府领导政绩等多方面的考虑，都会选择增量征地，因而引发地方政府征地权力的滥用。地方政府通过行政征收的手段，以极低的价格将土地征收后再通过招拍挂高价出让，其中巨大的土地利益差额成为了地方财政收入的主要来源。由于财税体制的原因，地方政府必然致力于“第二财政”，大兴土木既可以得到土地征收的巨大差额收益，又可以增加GDP，还能显示当前政绩，更可以得到上级领导的认可，即使是无效投资，地方政府也乐此不疲。加之在征地过程中的监督机制缺失，政府官员在征地中的权力寻租，使征地严重脱离法治的轨道，愈发难以控制。这种现象在近年愈演愈烈，屡禁不止。

四、 征地引发的犯罪行为、腐败行为严重

土地收益被土地寻租者分食已经成为了制度性的惯例。国土资源部执法监察局局长李建勤10月13日在通报今年前三季度土地资源违法形势时说，今年前三季度全国共有1308名责任人因为违反土地法律法规被移交司法和纪检机关追究责任，比去年同期多174人。去年至今年8月份，全国检察机关立案查办国土资源领域职务犯罪案件1978件，其中贪污贿赂案件1715件，渎职犯罪263件，大要案1371件，县处级以上干部186人。可见国土资源领域已经成为了腐败的重灾区。8月9日，国土资源领域腐败问题治理电视电话会议召开，中纪委主要领导表示力争较短时间内遏制国土资源领域腐败多发势头。征地违法犯罪和腐败问题已经引起了民众的公愤，出现了多起群体性事件，在社会上造成很坏的影响，很多恶性事件的发生也由此而起，这些都不得不引起重视和深思。

五、 失地农民生活困难

土地是农民赖以生存的物质基础，对集体土地的征收严重影响了被征地农民的生活保障和生存权益。现在农村最尖锐的矛盾主要跟土地问题有关，大部分农民的上访是因为征地问题。几乎所有地区特别是发达地区、大中城市郊区，都存在不同程度的征地造成农民失地和失业问题。

更由于户籍限制，进入城市的失地农民无法享受城市居民的各种社会保障，教育、养老、医疗都成了现实问题。失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，在农村无生存之道，到城市无立足之地，生活在城乡的边缘，即使从事一些简单的体力劳动，也常常受到不公平的待遇，生活境地非常艰辛。

综上所述各种原因均由征地行为引起，因此张兴奎律师认为，需要制定《征地法》，构建我国公共利益用地征收、非公共利益用地征购的法律制度，完善城乡平等的要素交换关系，完善征地程序，保障被征地人合法权益，规范征地行为。