附录：张兴奎递交人大的信件

制定征地法的公民建议

全国人民代表大会常务委员会：

我国现在处于快速的城市化进程之中，由于城市扩张引发的征地日益频繁，使土地利益冲突矛盾凸现。由于现行《土地管理法》规定的征地制度，形成政府对土地一级市场的高度垄断，必然导致的制度结果就是土地所有权流转的单向性和非市场化，在土地征收环节就无法区分公共利益与商业利益。《宪法》规定的“公共利益”条款调整的是国家与被征收土地所有人的关系，而现行《土地管理法》的规定却与《宪法》发生了错位，导致土地征收的“公共利益”条款根本没有适用余地，《土地管理法》所确立的土地征收制度偏离了《宪法》条款的本意。要解决好土地征收征用过程中出现的大量问题，保护人民群众的切身利益，仅仅依靠《宪法》和《物权法》的规定是不够的，因此必须制定专门的征地法，细化征地的法律程序和实施办法，详细规定现行法律中有关征地的程序性问题，增强征地的透明度，增加利害关系人的参与，做到合法、透明征地。作为专业从事房屋拆迁、土地征收法律实务的律师，我非常赞同以人为本、和谐发展的治国理念，高度认同十七届三中全会决议和十二五规划建议确立的征地改革原则。基于此，我建议按照上述决议和建议确定的原则改革现行征地制度，制定征地法，构建我国公共利益用地征收、非公共利益用地征购的法律制度，完善城乡平等的要素交换关系，完善征地程序，保障被征地人合法权益，规范征地行为。

一、制定征地法是落实十七届三中全会决议、十二五规划建议的需要

中共中央第十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中有关征地和保护农民利益的内容更是非常详尽：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

中共中央关于十二五规划的建议也确定了改革征地的内容：完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制。

这两个纲领性文件确定的征地改革制度、允许农民依法参与非公益性项目的开发经营、建设城乡统一的建设用地市场等内容，对改革征地制度提供了政策支持和理论导向，也为制定征地法指明了方向。

新的历史时期，为切实改变以往长期形成的农民理所当然地付出、城市以国家的名义理所当然获取的“剪刀差”体制，必须改革过度依靠国家强制力廉价获取集体土地的征收制度，逐步走市场化道路，使农民能够获得土地增值财富收益，也使农民同样有机会分享现代化、城市化所带来的进步与文明。

二、制定征地法是落实《宪法》、《物权法》规定的需要

我国《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。这三部法律都明确规定，征收土地必须出于公共利益。但《宪法》是根本大法，对征地只是原则性规定；而《物权法》在“公共利益”这一前提后“依照法律规定的权限和程序”的表述与《土地管理法》有很大的差异，这都需要制定专门的征地法予以补充和完善：土地征收必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，改变目前只要是经济建设用地就实行政府征地的做法。而且《土地管理法》在具体条文中也只规定了土地征收一种征地方式，《宪法》规定的土地征用并没有在《土地管理法》中充分体现；实现十二五规划建议“完善城乡平等的要素交换关系”、体现公平交易的土地征购在《土地管理法》中更是只字未提，所以有必要制定征地法，构建土地征收、土地征用、土地征购并存的征地法律体系。

规范征地权的关键是进行程序性制约，征收土地既要看是否具有法律规定的权限，更要看是否符合法律规定的程序。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这一规定，使得政府垄断了建设用地，其后果基本上是一切利用集体土地建设的项目都必须征收集体土地，导致了征收范围的不当扩张和权限的不当行使，使违法征地事件越来越多。

《物权法》以“为了公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序、合理补偿”三原则为核心的征地制度，体现了我国关于征地制度改革的系统政策措施，明确了征地改革的方向。但《物权法》是普通法，仅对征地的一般性问题做出了规定，现行的《土地管理法》也不是征地的专门法，在征地立法的深度和广度上都预留了很大的空间。

三、制定征地法是保护被征地人合法权利的需要

征地过程中造成被征地人权利被侵害的原因是多方面的，既有政策体制的因素，也有政府利益本位取向和自律不足的因素，但更多的是法律制度缺失的因素。从法律层面看，被征地人权利被侵害的根源在于现行征地制度与保护制度存在重大缺陷，过于注重征地行政管理的便利，而对政府征地行为规制不够，忽视了对物权的保护，导致了公权力凌驾于合法私权之上，引发了财产权与公权力的紧张关系。

我国现行关于征地及被征地人补偿的主要法律制度是在计划经济体制下形成并延续至今的，与我国社会主义市场经济建设并不同步。计划经济作为一种行政经济，一切经济建设都由政府决定并投资，征地和被征地农民的安置补偿也由政府负责。而市场经济是一种自由经济，强调投资主体和利益的多元化，经过批准的投资建设政府不必参与。被征地农民的安置补偿也应当充分发挥社会各方面的积极性，主要是依靠民间力量解决，政府只是监督和调控。

由于现行征地制度下的征地补偿法律法规并不完善，侵害被征地人合法权利的现象屡见不鲜。因此，必须立法确定合理的补偿标准，并在确定农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格确定补偿金。同时还要完善补偿金发放的方式，土地补偿金必须在法定的期限内全部直接发放给被征地的农民。由于《土地管理法》及其实施条例等法律和行政法规有关土地补偿的内容很不健全，甚至一些方面还是空白，因此应制定征地法，加快征地制度改革，从实体要件和正当法律程序方面规制政府征地权，同时还要完善被征地人参与制度和救济制度，要保障被征地人有充分的话语权，在权利受到侵害时也能及时获得公正的法律救济，以使我国的征地安置补偿从行政化纳入法制化。

四、制定征地法是规范地方政府征地行为的需要

随着工业化、城市化的高速推进，农地转为非农地的进程大大加快，农地通过国家征用进入市场，形成“两种权利体系、两个市场、两种土地利益分配”的二元土地市场格局。但是，由于政府垄断土地一级市场，地方政府为追求土地利益最大化而大量圈地，并以招、拍、挂方式将土地实行独家垄断市场化出让，这种地方政府以国家名义通过土地征收的剥夺方式进行的低进高出的制度安排，为地方政府实现土地利益最大化创造了方便条件，导致大量土地被圈占、城市房屋价格高企，给中央政府耕地保护、房价调控带来严峻挑战。

同时由于城市基础设施投资主要资金来源于融资，背后依托于土地抵押和政府信用，因而这种政府经营土地的模式也存在着巨大的财政和金融风险。政府在土地市场化高价出让的同时，农民的土地权利意识也逐渐觉醒，农民集体与政府征地冲突日益加剧，大量群体性事件发生，个别地方政府与农民土地利益矛盾激化。加上对地方政府征收行为的监督机制缺失和政府官员在征地过程中的权力寻租，使土地征收严重脱离法治的轨道，演变为一种难以控制的行为。为此，必须根本改革现行征地制度，用法律规范政府征地行为，限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备，充分发挥土地资源的市场配置作用。

五、制定征地法是保护耕地、集约利用土地的需要

由于城市的扩大，农村耕地随之急剧减少，而减少的耕地大多在大中城市的周边，属于肥沃的良田，由于区位价值和地缘优势，城市的扩张首先征收的就是这些土地，可耕地日益减少，使我国耕地保有量隐含着严峻的危机。农田保有量减少，是一个涉及国计民生的问题，保持基本的农田数量是唯一保证我国粮食安全的现实可行出路。虽然国家实行严格保护耕地制度，但是地方政府出于利益驱动而不断地增量征地并未收敛。在中央政府的高压态势下，一些新的土地占用形式又以创新的名义在地方流行，其中如以租赁为名行征占之实的土地租赁就日益盛行。这种滥占耕地作为建设用地的方式，避开了国家的用地审批制度，违法批地、占地，又规避了有关的税费，也避免了耕地占补平衡义务，其行为不仅明显违法，而且更为隐秘，更难以监督和惩治。

地方政府在出于利益驱动大量圈地的同时，却造成大量土地资源的严重浪费。由于我国的土地征收制度，使土地高度垄断在政府手中，而且主要是在各级地方政府手中，地方政府对土地可谓予取予夺，几乎不受限制，而来自中央政府的制约又鞭长莫及。地方政府的土地征收又以行政权力为后盾，以公检法机关护航，所以违法征地畅通无阻。加之土地征收补偿的随意性和低标准，结果是地方政府征收土地如同使用自家财物，“占而不征、征而不用、用而不补、少征多占”的现象非常普遍，土地闲置浪费严重，在全国省级以上的900个开发区中，已开发面积仅占规划面积的13.5%，折射出中国城市化进程中土地资源浪费的惊人程度；更有很多地方长期囤积大量土地待价而沽，地方政府已经切切实实地成为了国土资源的真正“挥霍者”。

六、制定征地法是适应时代发展的需要

完善征地制度、规范征地行为是很久以来的一个热点社会、经济问题，近年来更是热议如潮；改革现行土地征收体制、修改《土地管理法》的人大代表议案也每年都是热点，特别是第十届全国人民代表大会第三次会议，代表提出的关于改革征地制度、修改土地管理法的议案就有16件之多：华岩等36位代表、杨晓碧等31位代表、郑霜高等33位代表、金星等34位代表、赵林中等31位代表、张新实等37位代表、孙桂华等30位代表、孙晓山等36位代表、于文等32位代表、赖每等30位代表、王维忠等30位代表、任玉奇等30位代表、袁敬华等31位代表分别提出议案（第4、193、320、376、609、645、672、712、735、804、844、864、951号），建议修改土地管理法，严格征地程序，提高补偿标准，切实保障农民利益；周晓光等30位代表提出议案（第233号），建议制定土地规划法，强化土地规划的法律地位；张力等32位代表、刘明华等36位代表提出议案（第335、486号），建议制定征地补偿管理法，规范征地程序和农民安置，保障失地农民的利益。

土地问题是关系国计民生的基本问题，和谐的土地关系、科学的土地管理是国家和社会可持续发展的根本保障，土地立法必须及时反映经济和社会的发展要求。随着我国经济的发展、社会的进步和城市化进程的加快，现行的土地管理法在土地征用管理、农民权益保障、土地规划管理等方面已经无法适应实际需要，有必要尽早尽快修改《土地管理法》，同时制定专门的征地法。

虽然改革征地制度已写进中共中央十七届三中全会决议达两年之久，《土地管理法》的修改也有五、六年了，但至今尚无正果，期间虽有多起热点事件发生，学者也是积极推进，但进步甚微。2009年12月，成都唐福珍事件发生后，北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者建议全国人大常委会审查涉嫌违宪的《城市房屋拆迁条例》，今年1月29日，国务院法制办在听取学者意见的基础上，出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，意图对拆迁制度作出修正，人民对此热切期盼，至今尚无确切颁布日期。由于新条例只是针对城市规划区内的国有土地上的房屋拆迁，而对于发生在集体土地上的类似成都唐福珍和江西宜黄征地拆迁行为没有法律约束力。即使新条例出台，对于集体土地征收、房屋拆迁也是于事无补。再则，拆迁也只是征地的一个表象，其实质问题在于征地，如果不能解决征地问题，拆迁法律关系则不能理顺。为有效规范和制约地方政府的征地行为，保护被征地人的合法利益，按照十七届三中全会决议精神和十二五规划建议内容改革现行征地制度，制定征地法势在必行。

我国的改革开放，掀起了中国人一个世纪以来梦寐以求的工业化、城市化高潮，随之而来的征地也大量发生，在土地征收中如何保障被征收人的财产利益以及其生存与发展的权利，是国家必须承担的责任。基于此，必须重构中国征地法律制度，建立土地征收、土地征用、土地征购并存并重的征地法律体系，规范政府征地行为，完善被征地人权益保障机制。

综上，我建议制定征地法，以专门法律来规范征地行为，严格保护耕地，切实维护被征地人权利，积极探求土地权益的分配与平衡机制，完善城乡平等的要素交换关系，实现经济、社会的可持续发展。

建议人：北京市盛廷律师事务所

张兴奎

2010年11月1日