保障农民自主权是土地问题的核心

许志永

　　三十年前，安徽凤阳小岗村18户村民冒着“杀头坐牢”的危险签署了分地协议，拉开了中国农民轰轰烈烈的土地承包责任制改革。这场改革调动了农民生产的积极性，极大解放了农村生产力，成为推动中国经济快速发展的第一波浪潮。

但是，这场改革只是解决了农民种什么的自主权，并没有解决农民处分土地的自主权。农民不是自己耕种土地的主人，当开发商与地方政府某些腐败官员勾结，利用土地管理法律的漏洞，以公共利益的名义强行征地，农民在法律上完全处于弱势：村级民主不健全，农民集体的土地由少数人任意支配；村民到法院起诉，他们没有主体资格，法院不会受理；土地管理法律不合理，失地农民只能获得极少的赔偿，很多人失地之后生活无依无靠。为了争取或者捍卫他们对于土地的权利，甚至发生类似河北定州绳油村的悲剧。

中国农村土地问题的核心在于农民对土地的自主权。农民不仅应该有权利种什么，也应当有权利决定种与不种，有权利决定自己的职业，有权利摆脱农民身份。在中国现代化的大背景下，农民选择身份的自主权显得尤为重要。没有高度城市化，中国不可能实现现代化，在全世界粮食已经过剩的背景下，农业产业注定已经很难盈利，只要有一半以上的人口还在种地，中国不可能是一个经济发达的国家。高度城市化是中国现代化的必然过程，这个过程也是一个农民到城市打工逐渐离开土地的自然过程。给他们自由，给他们选择生活方式、选择职业乃至身份的自由，会给社会带来进步。

当然，有人担心，给了农民处分土地的自主权，会加剧农民贫富分化。这种担心有一定道理，但这不是阻挡农民土地自主权的理由。允许农民自主处分土地可能会在一定程度上加大贫富差距，但是我们应当知道，当下农村贫富分化主要不是因为土地收益的差距，而是打工、贸易等非农业收入差距，当下农村导致绝对贫困的往往不是放弃种植业，而是疾病、天灾等不可预料的因素。与此同时，给了农民处分土地的自主权，会进一步解放生产力，会促使一部分农民变成农业工人，促进社会分工，整个社会富裕之后反过来能够更好地保障贫困人口。

有人担心，给了农民土地自主权，农民卖地后可能会流离失所甚至引发社会动荡。首先，请相信，农民不是傻瓜，他们不会轻易卖地。他们比那些整天想替他们做主的知识人士更懂得土地的价值，他们到城里打工多年甚至已经买了房子还是把土地租出去而不是卖掉。根据我们在一些农村的调查，那些卖掉土地的农民，基本上都是在城市有了稳定的工作和生活。其次，如果农民为了治病不得不卖地，土地在某种程度上已经实现了他们生存的基本保障作用。第三，如果农民已经进城生活卖了地，后来失了业，这是一个社会保障问题。城市里原住民也会失业，我们国家有足够的财力实现全民社会保障，那种把从事过农业的公民或者出生在农村的公民永远看成农民，并且把他们排斥在国家社会保障之外的思路，是狭隘的，也是不公正的。

有人担心，给了农民土地自主权，农民土地更可能被兼并。这是一个似是而非的说法。只要农民是自愿的，兼并本身不是问题。农民不是傻瓜，他们不大可能随便出卖自己的权利，即使有人想骗农民，也一定会有公益人士站出来帮助他们，再说还有政府有责任保护他们不受蒙骗。只要农民自愿，他们一定会选择对自己最有利的土地流转方式，无论是合作社、入股、还是转卖，他们能够实现自己利益的最大化。

真正的问题在于，农民可能在不自愿的情况下被迫流转土地。一种情况是，黑社会力量介入强制兼并土地。这种情况不可能大量出现，如果出现了，国家应当及时制止，如果国家制止不了，那就不是土地的问题了。一种情况是，政府强制推行合作社、入股等方式兼并土地。这种情况农民可以提出异议，可以通过起诉、上访等方式抵制一部分。农民最难以抵制的是第三种情况——政府征地。土地管理法律不合理，补偿标准很低，农民又没有土地所有权，征地发生时农民到哪里告状都赢不了，因此，保障农民自主权，必须解决征地问题。

基于此现实，近日，关于农地流转改革，国土资源部部长徐绍史表态：要严防农村集体建设用地借流转被国有化。其中，“严格界定公益性用地和经营用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”是其核心问题。

公共利益本是一个难以界定的概念，因为几乎所有的经营用地也都具有一定的公益性质，比如建个商业电影院也具有大众娱乐的性质。因此世界上大部分国家界定公共利益不是采取立法列举的方法，而是采纳民主决定加司法审查的方法。首先，由当地议会通过民主程序决定城市规划，决定那些区域建设是公益建设，只有这些领域才可以征地，其余的都是商业用地。其次，如果被征地者提出异议，他可以诉诸司法审查，由法院做出裁决。但是，我们国家缺少这种界定公共利益方式的前提条件——健全的地方民主制度，因此，考虑到我们的国情，采用立法的方式界定公共利益也未尝不是一个有效的选择，我们可以考虑一方面在国家立法层面严格界定公益用地的范围，比如，机场、道路、学校建筑等；另一方面，为地方政府留有余地，如果地方政府在立法列举范围之外要求按公益用地征地，法律应严格限制地方政府认定公益用地的程序。

完善征地补偿机制，有必要引入市场化补偿标准。现行土地管理法律确定的补偿标准是依据土地 “原产值”的三十倍以内，原来土地种粮食，现在要“种”房子，土地甚至数百倍增值，每一块土地都可以有很多种用途，为什么非要按照种粮食的标准来补偿？这是一种计划经济的补偿思路。合理的补偿标准其实很简单，就是按照市场价，把土地拍卖，拍卖价就是土地的市场价格。至于考虑到土地增值收益在全社会的公平分配，可以通过合理的税收制度来解决。

真正合理的法律的目的不在于教农民怎么种地，教农民怎么处分土地，而是保障农民对土地权利的自主权，保证他们的权利不被任意剥夺，尤其要保护他们的权利不能被公权力任意剥夺。解决了农民对土地的自主权问题，请放心，他们自己会找到最合理的方式经营自己的土地。如果确实有人沦为赤贫，那是国家社会保障的问题。长久稳定农民土地承包权利，允许农民自由流转土地，这必将是农村生产力的又一次大解放。与此同时，修订土地管理法律，完善征地程序和补偿机制，带给农民的，不会是贫富差距的扩大，而是富裕和公正。

保障农民自主权是土地问题的核心

许志永

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2008-11-10

许志永