大部制改革一盘未完的棋

翁仕友

　　“淘汰落后产能责任在工信部，但是有效的抑制手段如项目审批权，却在发改委。”一位内部人士说出了工信部面临的窘境。作为大部制改革一年多来最大的动作，新成立的工信部运行机制正在理顺，但问题依然不少。

而作为大部制改革的另一个重点，地方政府部门重组，“阻力很大，特别是经济欠发达地区，生怕把上面给得罪了。”一位地市编办负责人说。

截至目前，始于2008年3月的“大部制”改革，已有30个省完成了改革方案。四川省因为灾后重建允许推迟半年进行。除广东部分地市、重庆等地进行了“大胆”的探索外，多数地方政府延续了中央政府的改革思路，强调上下对口。

有法学专家认为，地方政府改革的动力有衰竭迹象，“条条”的力量严重制约着地方改革的整体性突破。

各地方案起底

天津市属于“自选动作”较多的省份之一。

按照方案，该市组建了文化广播影视局、市容和园林管理委员会、口岸服务办公室，将农业局、畜牧兽医局、水产局、农业机械局的职责整合划入农村工作委员会等。

中央批准的第一个地方政府机构改革方案是上海市，调整后，该市15个委局被撤并，包括社会服务局被撤，劳动教养工作管理局降为司法局内设机构。

目前，各省依照各自实际情况成立了一些“特色厅局”，如北京成立全国首家金融工作局、“煤炭大省”山西组建煤炭工业厅、辽宁省组建服务业委员会、上海市成立绿化和市容管理局等。

从30个省份改革方案看，各地紧跟中央方案，即组建经济和信息化委员会、人力资源和社会保障局、住房和城乡建设委员会、环保厅等。天津、重庆等省市改革力度较大，比较而言，广东省部分地区的改革更为激进。

目前，广东顺德区正试行党政合署办公。由于改革统筹党委、政府机构设置，较为敏感，因此被媒体称为“最大胆的改革”。

深圳市在本轮改革中设立了财政委员会、科技工贸和信息化委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会、卫生和人口计划生育委员会、人居环境委员会、市场监督管理局等大部门。

“整合力度比较大，把管理中的障碍搬掉了。”中国政法大学法学院院长薛刚凌告诉本报。今年8月，她曾专门到深圳市调研，和该市编办、法制办等部门人员进行过深入交谈。

据悉，改革后，该市政府部门从46个减少至31个，减少局级领导职数56个，减少人员编制492个，此外还减少事业单位60个，是深圳市自改革开放以来力度最大的一次机构改革。

工信部的启示

和地方正如火如荼的改革不同，新组建的中央政府部门已运转一年多，运转究竟是否顺畅，存在哪些问题？

工业和信息化部是本轮大部制改革的试点之一。整合了国家发改委工业管理司局、信息产业部、国防科工委、国务院信息化领导小组办公室等部门。按照“人随事走”原则，该部人员由原信产部300多人、发改委相关司局100多人、原国防科工委100多人、国信办30多人组成。

部分人士认为，职能剥离了，但权力（审批权、资金管理权）并没有相应剥离过来，导致有些权力和责任不对称。“审批投资权在发改委，有钱的是发改委，干活的是工信部。”

据介绍，该部运转顺畅，但在实践中还存在内部机构设置过细与协调困难的问题。

工信部共设24个内设机构，观察人士认为，总体看通讯、信息方面的管理部门过多。

而另外一些岗位则设置过粗。工信部管理的七所高校职能，具体就是人教司教育处4位工作人员负责。

“更为主要的是内部行政文化的问题。”北京航空航天大学公共管理学院副院长胡象明教授告诉本报。

胡象明介绍，工信部由四个部门人员组成，不同部门有不同的管理方式、风格。发改委更重视规划、项目审批，国信办更多地为领导服务，信产部侧重行业管理，国防科工局更强调管理、标准甚至审批，计划经济色彩相对浓些。

改革动力衰竭？

政府究竟需要多少机构和编制、政府需要什么样的权责体系、如何推进整体性改革？在11月27日举行的“大部制引领的改革实践”研讨会上，中国政法大学党委书记石亚军教授如是发问。

今年8月，该校组织多个调研组前往安徽、广东、海南、山西、湖南等省调研，“通过调研发现，中国面积太大，差距很大，不能寄希望某一项改革遍地开花。我们建议，应当着眼整体部署同时，致力于局部突破。”

一位观察人士则介绍说，地方改革向来和主政者密切关联，在每项超前改革背后，都会有一位“有想法”的主政者。

而让一些法学家担忧的是，地方政府改革的动力正在衰竭。

据悉，本轮大部制改革的一个重要背景是部门权责脱节、职能交叉严重，工作中时常出现“扯皮”现象。以食品安全的分段监管为例，涉及的部门就包括卫生、农业、质检、工商、食品等部门，出现责任时往往互相推诿。

中央政府改革主要集中在工业、人力资源、住房保障、环境保护、交通运输、食品药品，而地方的改革除了这些之外，还包括农业农村、文化综合管理和基层社会管理体制。

据悉，改革之初，中央希望各地探索，不强调上下对口，但在实际运作中，各地更多地与上级保持了一致性。

知情人士介绍说，如果下级的一个大部门对应上级多个部门，上级部门会认为对自己工作不重视，给项目争取和资金拨付带来困难。

作为中国第六次行政体制改革，大部制改革把国际上一些发达国家的政府范式作为理想目标。发达国家的政府部门一般只有十多个，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。

大部制改革的棋局才刚刚开始，本轮改革旨在通过机构的撤并，解决政府部门间的职能过度交叉、权责脱节、效率低下等问题。而按照“决策、执行、监督”分工模式重构政府机构的深层次改革尚未开始。

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