政策性用房：谁保障？保障谁？

经济观察报记者周亚玲 12月初，有消息称，沈阳市政府拟暂停建设经济适用房，对符合经济适用房购买资格的家庭由过去实物配售改为资金补贴，此举被质疑为救市之举。

以民生名义出台的保障性住房计划一旦执行失当，将遭受着房地产救市手段的质疑。有专家认为，正是因为对保障性住房的一系列概念界定不清，才有了今天保障性住房挤压商品房市场和后续的“救市”等种种说法。实际上，更多的地方政府在对何谓保障性住房，保障对象如何界定上进行着探索。

经济观察报：在保障性住房方面，有的国家选择的是国家干预式的福利供给，有的是自由经济下的分层式供应。这两种模式的区别是什么？

尹中立（中国社科院金融研究所金融市场研究室副主任）：

本质都是一样的。都是国家对市场的干预，但不同国家、地区在不同的历史阶段程度不同。干预最深的是新加坡和香港，因为他们城市化程度都很高了，人与地的矛盾非常突出。即使在欧美，也是如此。二战之后，最崇尚资本主义的英国，50%的人的住房都是由政府配给的。

王宏新（北京师范大学房地产研究中心副主任）：

自由经济为主导和国家干预为主导的两大类型国家，住房政策也是服从于这两大体系的，美国是私人为主导的住房经济，北欧则是以国家福利为主的住房经济。但也并未完全对应，同样属于自由经济的英国在住房经济上是国家福利，而北欧一些国家却在减少国家干预，因为受效率和公共财政支出庞大的困扰。但无论在哪一个国家，住房问题都令人头疼。

汪利娜（中国社会科学院金融研究所研究员）：

其实，这两种方式，在各个国家都不同程度上存在着。就住房保障而言，从保障对象来看，可化为对低收入群体的特别救助，就像我们国家建廉租房，也可以是对中低收入群体的普遍性保障，即对他们可支付能力的一种扶持，包括一般的中等收入群体，有的时候，可支付能力比较弱。但对于这两种不同群体，政府采取的保障的方式是不一样的，对低收入者，政府就从供给面入手，建廉租房，或者从需求面入手，提供廉租房的住房补贴；而对中等收入群体，要对其可支付能力进行扶持。

陈杰（复旦大学管理学院产业经济学系副教授）：

国家主导的住房保障体制，以法国、德国、瑞典、荷兰等欧洲大陆国家为代表，政府通过土地供应等干预住房市场，在财税、信贷方面等都不鼓励居民自己拥有住房，这样就造成自由市场上的住房价格相对昂贵，居民住房自有率低，比如法、德、瑞、荷兰这几个国家住房自有率都不超过55%，租房尤其公共租房比重很高。

自由市场主导的住房保障体制，以美国为最典型代表。政府主要通过财税（贷款利息抵税）和金融手段鼓励大多数人去从市场购买住房，成为住房自有者，像美国住房自有率超过68%，是主要发达国家中最高的。同时也辅助公共住房体系和直接派给家庭的住房津贴（住房券），但比重很小，美国的公共住房不到5%。美国非常鼓励人们去买房、拥有自己的住房，认为这是“美国梦”的重要组成部分。从另一个角度来说，美国政府认为住房问题上应以市场为主，尽量交给市场，政府的住房保障责任只面对很少一部分人群，起拾遗补漏的作用。但事实上美国政府最低住房保障工作做的很不好，美国的流浪汉比例、无家可归比例、低劣住房比例远远高于欧洲的法、德、瑞典、荷兰这些国家。

经济观察报：中国哪些城市在保障性住房方面做得比较好？

尹中立：做的都不好。因为我们国家采用分税制度。地方政府对土地收入依靠太紧密，这样的制度导致了相同的结果。

汪利娜：从过去几年的情况来看，做得好的城市不多，廉租房面向低收入群体，无论是开发建设也好，发放补贴也好，都要求财政拨款来支持。过去几年，虽然要求各个地方政府建廉租房，但是没有给它一个稳定的财源，资金从哪儿来没有解决，去年新出台的政策要求土地出让金的10%用于廉租房建设，然后从公积金的增值收益里面拿一部分钱来做廉租房，但公积金是老百姓的私人储蓄，如果用这部分钱去搞公共品的供给，就有公权侵犯私权之嫌。以往的土地出让金，地方政府都拿去搞一些政绩工程、市政基础设施的建设，很少用于廉租房建设，所以廉租房资金从各个地方来看，还是有一些欠缺。当然去年有一些城市做了一些改进，但是供给还是比较短缺的。经济适用房各个地方都在建，许多城市把单位集资建房、公务员住房统统纳入经济适用房，看起来规模还是比较大的，但是这里面有一个问题，公务员建房到底是不是应该算作经济适用房，因为我知道像北京，有的公务员建房160平方米，320平方米，这扶持的是不是真正的低收入群体？很多单位也是打着经济适用房的名义，搞单位集资建房。那么这种福利性的、非市场化的住房供给就会和商品住宅市场产生一定的冲突和矛盾，特别是在商品房市场趋冷的情况下，大量地供给一些非市场化的住房就会对商品房市场产生一种挤出效应。

陈杰：住房保障要根据各地社会经济情况来找解决方案。其实国内有不少地方尤其中西部地区住房矛盾并不是很突出，如河北、陕西、甘肃等，但主要是因为这些地方经济相对封闭、人口流动少，外来购买力不多，没有遇到真正的挑战。凡是经济繁荣的大城市如上海、北京、广州、深圳，住房保障都不尽人如意。当然国际上凡是经济发达的大城市房价都是比较高昂的，它们对于住房问题也没有特别好的解决方案。这里面存在一个悖论，经济发达的城市本身就吸引人前来，同时如果房价或房租还能便宜，尤其住房保障又是针对低收入者，如果低收入者都能住的好，那么必然吸引非常多的人前来，没有人想离开，人一多了房价或房租就必然上涨。

经济观察报：目前，有专家呼吁取消经济适用房和两限房，你对此怎么看？

尹中立：取消经济适用房是件很荒谬的事情。他们取消经济适用房的理论依据是分配过程不公平。但这是因噎废食，完全可以通过制度的建设来改善。我觉得应该无偿地划拨土地，加大经济适用房的投入。只通过市场来实现居者有其屋是不可能实现的，这一点在现实和理论都证明了。

王宏新：限价房是操作最复杂，成本最高的模式，它更接近商品房，因为不涉及补贴，只能算是房价最高时期的临时性措施，本质上不是保障性住房。我赞同经济适用房，根本原因是，在我们国家私人没有土地的产权，私人没有土地的原始积累。而在很多国家，农村和城市是一体化的。中国是二元制。人们来到城市获得户籍的代价就是放弃了土地。这十多年来，老百姓是在用自己的钱买自己的土地，老百姓与国家之间成了交易关系。而在市场成熟的国家，则是税收关系。现在的住房的情况，造成城市家庭可支配收入越来越少，而国家的财富却越来越多。我觉得最少一个家庭有一套由政府提供土地而建的经济适用房，产权归个人，这样老百姓才有恒产，也是符合基本的价值观。公共财产是有积累，但公共财产却是没有效率的。我觉得中国这样通过土地敛财的方式，全球少见。

汪利娜：我们国家现在的房地产市场最大的一块就是结构性的不合理，就在于租赁房市场严重短缺，以前不管是经济适用房也好，商品房也好都是遵循着“只售不租”的原则，很多人既不是低收入者，没有办法享受廉租房，又不是高收入的，一下子就买得起房子的人，对于很多正处于资产积累过程中的群体，政府应该扶持建设更多的租赁性住房，所以我觉得可以留经济适用房，但是可以改变它的交易方式，不是出售而是改为租赁。

陈杰：我是一直反对经济适用房和两限房。概况来说，经济适用房主要的问题是不救助最需要的人、动态不公平（进去时候是穷人不代表之后还是穷人）、分配难题、穷人聚居、地点偏远和质量的将就而造成鸡肋、周期长和费用高，且跟商品住房市场周期冲突，对于保障性住房我主张只租不售。两限房的问题除了跟经济适用房类似没有帮助最需要的人、动态调整的问题，还主要包括：如何限根本没有依据，寻租腐败空间很大；限价低于周围房价怎么办，现在广州和北京都有大量限价房的弃号，之前的人怎么办；分配难题，对象不清也没有办法界定清楚；最后，限价后住房统计数据失真和无效，干扰困惑各方参与者。从根上来说，政策制定者没搞清楚限价房的性质到底是市场措施还是保障政策，到底是要控制房价还是要提供保障，似乎介于两者之间，但两者又都不一是。通过限价来控制房价是不可能的，反而只能造成社会福利损失和资源的低效配置，这是经济学常识。

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