土地招拍挂机制弊端及化解(1)

2009-10-21

汪利娜

经济观察报记者汪利娜 2009年房地产市场在“去库存”化远没有完成的情况下，一些城市的房价快速上扬；旧地王还没有 “解套”，市场企稳尚存诸多不确定因素的情况下，新 “地王”、“囤地”、“晒地”、“倒地”的现象频频出现；交易市场上仍是热气蒸腾，但房地产开发投资的增速却在低位徘徊。所有这些异常现象虽与短期的政府财税、信贷刺激政策有关，但土地“招拍挂”却是影响房地产市场的一种长期的制度安排，其运作机制不仅影响着土地价格、用地结构、供给方式，更影响着政府、企业、个人行为和房地产市场的健康发展。

现行土地招拍挂运作机制及弊端

我国从2002年起依据国土发[11]号文《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对经营性土地使用权实施“招拍挂出让制度”,2006年国土资发[307]号文虽要求工业用地采取“招拍挂”方式，但其执行力度甚微，因此，目前我国的土地出让制度仍延续“双轨制”和“二元”价格，即各地方政府对工业用地、市政基础设施用地采用协议出让方式和成本价，只对房地产商业用地实施“招拍挂”政策。

从理论上讲，“招拍挂”通过公开竞标，可以提高土地交易的透明度避免腐败，提升土地价值，推进中国土地市场化进程，但人为地分割市场的结果和产生的另类交易成本却让制度设计者们始料未及。工业用地、行政办公用地的非市场化，导致许多工业园的土地利用效率低下，地毯式的厂房占用了大量土地；旧城改造中一栋栋政府行政办公楼拔地而起（许多镇级政府人均办公室面积超过200平方米），形成了中国特有的土地资源短缺与浪费并存；一方面是大量的廉价划拨、出让土地，而另一方面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“招拍挂”一条路，加之土地市场上“卖方”只有地方政府一家。那么，这种垄断格局拍出天价的土地就成了常态。

第一，土地财政的主要来源。自招拍挂以来，土地出让收益年年创新高。据相关数据表明，2001年至2003年间，地方政府的土地出让金收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的49.5%；2005年在国家紧缩“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年为7677亿元；2007年高达1.2万亿元。2008年房地产市场不景气，有10%左右的土地流标流拍，勾地、变相退地的现象在增加，但地方政府仍获得了9600亿元土地出让收益，其中，9551亿元来自招拍挂。土地收益已名副其实成为 “第二财政”。招拍挂不仅使地方政府获得不菲的土地收益，也强化了政府与企业利益同盟。这也是此次房地产“救市”地级地方政府出手之快、力度之大的动力所在。

第二，房地产投机的重要途径。不管地价占房价构成23%是否真实，每每出现一个新“地王”，刷新一次地价，都会为房地产带来一种震撼,带动房价的上涨，3万元的楼面地价不可能卖出3万元以下的房价，这却是不可否认的事实。其实，无论是开发商，还是投机购房者，真正的投机炒作的对象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很简单，从经济特性上讲,土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小于其他要素，其价格上涨的幅度就快。从物理特性上讲，其独特的地理位置及异质性必然会影响地上房子的价格。

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