随着近年民航业的迅猛发展，航空公司航班时刻的需求越来越大，繁忙机场的航班时刻成为极度稀缺的资源。目前，中国民航的航班时刻分配，主要采取行政配给的模式。按照规定，民航局统一负责全国民航航班时刻管理工作，地区管理局则负责辖区内机场的航班时刻管理工作。

2009年11月底，民航华北局原局长黄登科被“双规”。业内流传的说法是，黄登科涉嫌在首都机场的航班时刻审批中牟取私利。首都机场是国内空域最为紧张、航班时刻最为稀缺的机场。

宇仁录案和黄登科案的交汇点是首都机场，而张志忠恰是这两个案件爆发时的首都机场主要领导。张志忠此次被刑拘，或许意味着前述案件的调查审理工作取得了进展。

尽管上述案件至今没有结论，但一系列民航要员的相继“出事”，已经为系统内很多干部敲响警钟，其中包括个别担心自己会受到牵连的司局级官员。据了解，目前民航局已对部分司局级干部的护照进行了集中管理，这些干部的出国出差需要进行严格审批。

民航系制度层面的完善和变革也已展开。

渐进的改革

民航局最近两年发生的腐败案件，绝大部分是少数领导干部涉嫌在行政审批、航权航班时刻分配等方面利用职权和职务上的影响牟取私利。其深层次原因是，尽管民航近年在市场准入、采购投资和稀缺资源的分配上加大了开放力度，逐步向公开、透明、有序的方向发展，但由于制度有待完善、缺乏监督制衡等原因，仍存在着人为干预和滋生腐败的空间。

例如在不定期航班的时刻分配上，由于数量和分配方式相对缺乏透明，这就为部分官员利用职权牟取私利和个别企业灰色操作提供了空间。

按照2007年9月开始实施的《民航航班时刻管理暂行办法》，区内不定期航班和通用航空飞行的时刻由地区管理局确定，并报民航局空管局备案；跨区不定期航班和通用航空飞行时刻由地区管理局初步协调，协调结果由民航局空管局审核确定。

一位业内人士称，现行的行政审批制度给主管人员留下了很大的自由裁量权，无论是批还是不批，尺度都较为宽松。但另一方面，如果管得过死，实行“一刀切”，又很可能让决策失去灵活性，难以适应形势发展的需要。

目前，除航权时刻外，民航还有60多项行政审批项目。最近两年，民航局着手对这些审批项目加大清理力度并深化制度改革。

某种程度上，民航一系列腐败案件成为这些变革的催化剂。

民航局局长李家祥在今年2月召开的民航反腐倡廉建设工作电视电话会上表示，航权时刻是国家重要的公共资源，也是稀缺的市场资源。稀缺资源领域有效制度的缺失，后果严重。解决航权时刻分配问题，从根本上说，还是要引入市场竞争机制。政府也要强化监管，要实现公共资源配置的科学高效和公正透明。

今年年初，民航局相继出台了《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》、《关于进一步规范国内航线加班包机临时经营航班和时刻管理的通知》、《关于进一步改革国内航线经营许可和航班管理的办法》等一系列文件，旨在进一步实行简政放权，分级管理。

按照新的规定，国内航权、航班许可将进一步实行分级管理，民航局只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的区际航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可均由相关地区管理局负责，民航局负责协调和监管。从2010年夏秋航季开始，民航局已不再召开每个航季航班协调会议，航空公司实行网上申请航线经营许可和航班，民航局和民航地区管理局实行网上许可和信息公开。

在航线经营许可和航班管理方面，民航局及民航各地区管理局已开始实施分类和分级管理。所谓分类管理，即涉及北京、上海（虹桥/浦东）、广州三大城市四个机场的航线经营许可和航班为核准/登记管理；其他航线经营许可和航班为登记管理；货运航线经营许可和航班为登记管理。

一位业内人士评价说，民航局这些改革措施体现了明显的渐进性特征，航空公司获得了一定程度的自主权，但距离通过完全的市场化手段分配稀缺资源，仍有很长的道路要走。

“只要存在行政审批，就难免会有灰色地带。”上述人士说。