中国改革的最终目标是实现善治(2)

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治理变革路线图

经济观察报：三十年的治理变革有没有一个清晰的路线图？

俞可平：我们可以简约地概括为：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。

经济观察报：从一元治理到多元治理，治理主体的结构变化了。

俞可平：是的。改革开放前中国政治的主要特征之一，就是治理主体的单一化，所有权力集中于唯一的权力机构。这种一元的治理体制源于“党的一元化领导”体制。在这种体制下，治理的主体只有一个。这个唯一的权力机构，在文化大革命期间是各级革命委员会，其他时期则是各级党委或党支部。这个唯一的治理主体不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致政治上的专权和管理上的低效，扼杀人们的创造性和自主性。这种一元治理体制的突破性改革始于党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。党政不分，以党代政，是党的一元化领导的必然结果。所以，作为改革开放起点的中共十一届三中全会就明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。”在邓小平的领导下，党和政府逐渐开始适度分离，党主要负政治领导责任，政府则主要负行政责任。在二十世纪八十年代，中共中央又相继决定实行政社分开和政企分开，党和政府不再直接管理城镇企业和农村经济事务。二十世纪八十年代末，中国在广大农村开始推行村民委员会制度，实行村民自治。到二十世纪九十年代，除原有的工青妇等人民团体外，民间组织开始涌现，它们对社会政治生活发生日益重要的影响。至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，当然，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。

经济观察报：中国的经济体制改革也是从集权到分权。

俞可平：从治理改革角度看，这种分权几乎同时在三个维度展开。一是中央向地方分权，从20世纪八十年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。例如，1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权；二是政府向企业分权，从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。企业逐渐成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体；三是随着多元治理主体的出现，国家向社会的分权。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，就是国家向社会分权的重要步骤。

经济观察报：中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。”虽然这时使用的是“法制”而非“法治”，但是毕竟终结了人治。

俞可平：十一届三中全会确实是从人治到法治的转折点。1979年中央发布指示，取消党委审批案件的制度；80年代中期，党的一些领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动，党组织及党的领导人也不拥有超越法律的特权。1997年中共十五大政治报告首次明确提出了 “建立社会主义法治国家”的目标，不久后，这一目标又被写进我国的宪法，法治成为中国政治发展的长远目标。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化，并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。

改革开放的过程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。从1979年到2005年,全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定,国务院制定了650多件行政法规,地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。

经济观察报：近年来，中央领导人反复强调要转变政府职能，要从管制政府转变为服务政府。

俞可平：改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，是管制的成分正在日益减少，而服务的比重则在日益增多，直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，并且提出了相应的措施。近年来，我们进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十七大就从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度，对建设服务政府的基本内容做了系统的论述。概括地说，中国政府正在着力建设的服务政府，主要包括五个方面的内容：强调政府服务责任，建设责任政府；增加公共服务支出，提供更多的社会公共品；完善公共服务的各种法规政策，为服务政府提供制度保障；改善政府服务质量，提高公共服务水平；努力实现基本公共服务的均等化。

经济观察报：民主曾经是一个敏

感的问题，改革开放前甚至被视为资产阶级的专利。

俞可平：“文化大革命”的悲剧之所以发生，基本原因就在于民主制度的不健全。“文革”十年更是对国家民主生活和民主制度的彻底破坏。“文革”结束后，发展民主便成为全社会的最大政治共识。经过近三十年的努力，中国共产党逐渐确立了中国式民主的根本目标、理想状态、主要形式、重点内容和现实道路。中国民主政治的根本目标是高度发达的人民民主，中国民主政治的理想状态是实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，中国民主政治的主要形式是人民代表大会制度，中国民主政治建设的重点内容是基层民主，推进中国民主政治的现实道路是以发展党内民主带动社会民主。

经济观察报：但是推行民主政治是很艰难的。

俞可平：因为中国是一个缺乏民主传统、经济文化又比较落后的发展中大国，所以发展民主不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。但是，发展民主是中国共产党和中国政府始终不渝的目标，只要坚持下去，一定可以实行民主的追求。事实是，改革开放以来，在推进党内民主和社会民主方面，我们已经取得了一些成果，例如，县级以下人民代表已经实现了直接选举，领导职务终身制已经废除，村民自治和居民自治得以推行，等等。

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