山西借用国外贷款25年回顾与总结（二）

第二部分   山西借用国外贷款25年的主要作用、经验和问题

    从整体上看，我们认为借用国外贷款对山西经济发展有积极作用，积累了一定的经验，但也存在一些问题。

一、借用国外贷款的积极作用

借用国外贷款是改革开放以来山西利用外资的重要形式。25年来通过不断扩大借用国外的数量、方式和渠道，也扩大了山西省同国际间的交往，加深了彼此的沟通与了解；各级管理部门通过借用国外贷款项目的实施，学习和借鉴各国在经济发展方面的理念、丰富的实践管理经验，提高了项目管理水平；通过借用国外贷款，完成了一批重大建设项目，在引进先进技术、推进经济管理体制改革、适应市场经济的要求、缩小与沿海经济发达省区间的地区差距等方面发挥了积极作用。具体表现在：

（一）弥补了建设资金的不足，促进了投资的增长

资金短缺是制约山西经济发展的重要因素，而国外贷款利息相对较低、还款期长、融资规模较大的优势在一定程度上的填补了山西经济建设资金的缺口。特别是借用国外贷款的重大基础设施投资项目，贷款额一般要占到总投资的35%--50%，因此借用国外贷款弥补了山西建设资金的不足。

（二）促进了结构调整、技术进步和产业升级

借用国外贷款引进了一批先进设备和技术，缩短了山西在一些领域和关键技术上与国际先进水平的差距，加快了企业的技术改造和产品的升级换代。例如20世纪80年中期太原利用外国政府贷款和商业贷款新建或改扩建了一批技术先进企业，包括太原的重型机器厂的火车轴精锻机；太钢的高速线轧机；太原矿山机器厂的综合采煤组，产品达到英国产品质量，完全替代了进口产品；太原油墨厂引进的瑞士新闻油墨生产线生产的油墨，其规模当时位居亚洲第一；榆次液压集团公司的柱塞泵技术改造项目产品达到世界先进行列。再如20世纪90年代末以来国外贷款对山西电力工业的技术改造，包括漳泽电厂利用德国政府贷款进行的汽轮机改造、河津电厂利用日元贷款进行的烟气脱硫技术改造等，提高了机组调峰能力和自动化程度，节能降耗效果显著，有效减少污染物排放，对推进电力工业结构调整和产业升级起到了积极作用。

（三）推动了城市基础设施建设

交通、电力、供水和环保等方面的项目改善了城市基础设施状况。例如，亚行贷款建设的山西道路发展Ⅰ期祁临高速公路和Ⅱ期侯禹高速公路，建设总里程分别为176公里和66.84公里。世行贷款建设的万家寨引黄项目有效缓解了太原市水资源紧张状况。世行贷款建设的霍州二电厂、亚行贷款建设的柳林电厂、日本协力基金建设的河津电厂、王曲电厂、日本国际协力银行建设的西龙池抽水蓄能电站、德国KFW银行买方信贷建设的阳城电厂等，提高了山西的电力装机容量，有力支持了山西及周边省份经济的发展。亚行贷款支持的山西环境改善项目、日元贷款建设的太钢清洁生产项目以及其他利用外国政府贷款建设的城市污水处理项目等促进了山西整体环保状况的改善。

（四）提高了管理水平

多年来，通过实施一批借用国外贷款项目，把国际上项目融资的先进理念、经验和科学、严谨的管理办法，如项目评估、竞争性招标、采购管理、合同管理、工程管理、项目执行情况监测管理和经济评价等，都运用到实践工作中，促进了项目管理水平的提高。如中德技术合作山西杨树育种项目自1984年开始执行，10多年来共收集国内外杨树品系近1000个，在山西省内建立了3 个杨树基因库，选育了35个优良品种、品系在全国12个省区试验推广，先后聘请了数个国家的外国专家进行学术交流和合作研究，参与项目的一大批技术人员已经成为科研和生产的技术骨干，提高了山西林业人才素质和项目管理水平。这在利用国外贷款较多的农业、医疗卫生、交通、环保等领域同样表现突出。

（五）推动了扶贫、环保和文教卫生等各项社会事业的发展

在山西利用世行贷款建设的项目中，与扶贫、减困和文教卫生有关的项目贷款额就占了四分之一以上，主要包括山西扶贫项目、贫困地区林业发展项目、贫困省教育发展项目、贫困基础教育项目、卫生Ⅶ、Ⅷ、Ⅸ等。其中山西扶贫项目是省内第一个对集中连片贫困地区实施的扶贫开发工程，使吕梁和运城两市300多万贫困人口经济状况明显改善；山西亚行贷款项目中，环保项目贷款占全部山西亚行贷款总额的 33.67%。 这些项目的实施促进了项目区社会事业的发展，给县域经济注入新的活力，而且引入了有效的开发式扶贫等创新机制，促进了山西项目区的可持续发展。

（六）培养造就了一批与市场经济接轨的人力资源

借用国外贷款成立了各级项目管理机构，通过各种层次、不同方面的培训、讲座、学习和经验交流，培养了一批懂业务、富有国际项目经验的管理队伍，从一个侧面推进了山西的对外开放和市场化进程。

二、借用国外贷款项目的经验

回顾25年借用国外贷款的历程，我们的主要经验体会有：

首先是各级政府高度重视、相关部门密切协调与合作，始终坚持对外开放的方针，结合山西省的省情和财力，积极、稳妥地推进借用国外贷款工作。

其次，编制具体、可行的借用国外贷款规划，项目的选择能够与山西国民经济发展的各个时期紧密配合。从早期解决经济建设瓶颈的邮电通讯、电力、交通项目，到中期的城市集中供热、污水处理项目，再到目前的环境改善、能源综合利用项目，都和本省国民经济发展的不同时期相配合。

第三，坚持“以我为主，为我服务”的指导思想，使项目符合山西的省情。对借用国外贷款项目的设计以“我”为主，项目的实施以“我”为主，使项目符合山西的实际情况。例如世行贷款山西扶贫项目，从项目设计开始，就听取受益人的意见和看法，并保证受益人在项目实施中能够自始至终地参与。确保了项目目标切合当地实际，能够有效实现。再如，山西道路发展Ⅰ期祁临高速公路项目在实施过程中，项目单位根据工程建设的实际情况，多次认真分析了原融资计划可能出现的贷款资金沉淀问题，及时向亚行提出了调整原融资计划的请求，亚行认可了项目单位的合理分析，同意将未分配的不可预见费再分配到土建工程费项下，将设备费项下的结余资金调整分配到土建工程费项下，并将土建工程高速公路部分融资比例由原来的38%调整至51.7%，从而极大提高了资金的使用效率。

第四，与国外贷款机构、组织或政府建立密切互动关系，在具体工作中相互理解、相互认同，保持良好的合作关系，实现互利和共赢。

第五，充分重视发挥项目“以点带面”的示范作用，为同类项目在立项、管理、执行等方面提供范例。例如，山西第一个世行贷款卫生项目—1994年卫生Ⅳ项目覆盖省内大同、长治等五个市，通过开发农村卫生人力、改善项目区卫生状况、对农村合作医疗试点进行了研究，为农村卫生事业的发展提供了经验。在该项目的示范作用影响下，1998年实施的卫生Ⅷ项目在大同和长治等其他县实施取得了显著的成效。大同的天镇县在妇幼保健干预方面取得丰富经验，产妇住院分娩率由过去的不到40%上升到65%；晋中的榆社县政府积极引导，大胆进行了合作医疗实践，参保农民占全县农村人口的95%以上。

第六，各级管理部门有一支熟悉借用国外贷款业务的公务员队伍，同时，项目机构健全、人员合理、制度完善是项目成功的关键。例如，已经成功管理了五个世行卫生项目和八个外国政府赠款项目的山西省卫生厅外资项目办是山西省编委核定的常设事业单位，有两名硕士生、五名本科生从事项目管理和财务管理，从项目启动伊始，就制定了一整套规范的管理制度和办法，包括《土建管理办法》、《财务管理办法》、《培训管理办法》等，使借用国外贷款卫生项目普遍具有良好的可持续性，即使是早期建立的体疗体系和制度也仍然在基础卫生领域发挥着作用。

三、借用国外贷款存在的主要问题及分析评价

（一）借用国外贷款的规模仍然偏小

从纵向上看，山西借用国外贷款的规模与山西GDP在全国的位置基本相适应。但从横向上看，山西借用国外贷款的规模占全国总规模比重偏小。

今后扩大借用国外贷款的规模，山西有较强的经济支撑力：2005年全省财政总收入达到757.9亿元，是2000年的3.9倍，五年翻了近两番，年均增长31.3%。一般预算收入在全国的排位，由第20位上升到第14位；人均一般预算收入由第20位上升到第11位；从偿还能力分析，2005年山西外债偿债率7.25%，负债率3.34%，债务率47.68%，均在安全线以内。所以总体来说，山西省外债规模还有继续扩大的空间容量。

（二）借用国外贷款的结构问题比较突出

1. 25年来，贷款主要投向能源、环保、农业、和交通通讯等行业，今后按照我国走新型工业化道路和可持续发展的要求，围绕山西“两个基地建设”的发展战略，山西要逐步调整国外贷款的行业结构，在仍然集中于公益性和部分基础性投资项目的大框架下，应注意引导国外贷款投向省内重点发展的产业上，投向有利于推动市场化体制改革和提高公共管理水平的项目上。

2. 借用国外贷款的方式结构仍需进一步调整。从贷款额的比例看，山西借用国外贷款的方式比例与国家大体相当，都是国际商业贷款额占比最大，国际金融组织贷款额次之，外国政府贷款额占比位于第三。结合本省财力和经济发展状况，山西仍要积极争取条件较为优惠的国际金融组织贷款和外国政府贷款，并控制国际商业贷款的借用规模，特别是短期资金，严格控制投向，主要用于有出口创汇能力的建设项目。

3. 外债结构也不尽合理。绝对数量上和衡量指标上，山西的外债规模是合理的，各项指标一直处于国际公认的安全线以内。但从期限结构看，长期外债比重明显偏大，导致债务期限分布不尽合理，偿还期过于集中，从而形成偿债高峰，加大了还贷负担和风险；从币种结构看，单一币种债务额基数过大，轻微的汇率变动就会导致实际债务余额和还贷负担发生很大变化，今后应适当考虑加大欧元贷款的比重。

（三）借用国外贷款存在一定的外债潜在风险

2005年末，山西省外债余额为16.54亿美元，约占当年财政一般预算收入的37.4%；2004年末外债还本付息额约占同期财政支援农业支出的43%，随着外债规模的扩大，将会对山西地方经济和财政构成一定的间接影响。

由于国外贷款还款期限较长，客观上导致了个别地方领导只想借款而不考虑还款问题。为了多借国外贷款，对项目不做科学论证，给当地财政造成较重的债务负担；在借用国外贷款初期，缺乏对外债币种、汇率、利率波动等方面的预测和研究，缺乏相应的汇率风险管理工具，增加了外债风险，这在早期借用日元“黑字还流”贷款项目中表现最为突出，因此，虽然山西外债规模目前总体上是合理的，但对风险问题应予以足够的重视。

（四）有些借用国外贷款项目的管理不尽完善

一是项目国内配套资金不能及时足额到位，影响了项目的顺利实施。有些市地或项目单位在上项目时，存在不顾本地区财力的实际情况，草率承诺配套资金现象。真正到项目实施时，则出现资金来源不落实或配套资金不足。例如1994年开始启动的世行贷款黄土高原水土保持项目截止2002年底应到位配套资金19550万元，实际2002年底到位15285万元，占78%。由于配套资金不落实，影响了项目向世行提取贷款资金的进度。同时，项目市县无资金支付项目贷款利费，财政部门只好扣压回补贷款资金，形成了诸如滞留回补资金、挪用项目回补资金归还利费等问题，使项目建设期延长，项目进展缓慢，增加了建设成本，项目评估效益无法落实。在借用国外贷款初期，缺乏对贷款项目的成本、收益的认识，还贷意识不强。

二是个别项目贷款资金周转环节多，增加了贷款成本。有些项目根据规定可以直接转贷，但实际执行中却额外增加转贷行和中介招标公司，从而增加了项目的贷款成本。例如，日元贷款山西植树造林项目，增加了转贷行0.25%的转贷手续费、中介招标公司0.15%的对外提款支付代理费，不仅增加了资金的周转环节，延长了资金回补时间，而且增加了项目的贷款成本，给项目的顺利实施造成一定的影响。

三是在借用国外贷款初期，个别地方存在盲目争取贷款，缺乏科学论证，没有考虑项目综合贷款的成本，而项目有些具有很强的公共产品属性和外部型，本身抵御风险的能力脆弱，单靠项目自身的收益来延续项目的运行和还贷根本无法做到，最后只能由省市地财政来承担债务。

四是有些项目重签约、轻管理，后续评价工作不足。例如世行贷款原平化肥项目、亚行贷款建设的孝柳铁路项目，由于运行和管理问题没有得到很好的重视和解决，项目难以发挥应有的效益，出现了还款困难，一直由山西省能源基金垫付还款。

 （五）项目整体的社会效益较好、但部分农产品加工项目经济效益较差

例如，世行贷款山西扶贫项目19个农产品加工子项目，仅有7个建成后运转正常，其余均由于种种原因建成后即处于停产、半停工停产或维持小规模生产造成亏损后再行停产状态。分析主要原因，一是由于农产品加工项目前期准备时间长，难以很好地适应市场变化；二是经营管理水平较低，三是农产品加工企业自有资金不足，生产经营困难大。

综上所述，对山西借用国外贷款项目的分析评价是：规模还有继续扩大的空间，国外贷款结构还需进一步调整，除个别行业外，项目普遍具有较好的社会效益和经济效益。