2008-05-29

魏加宁

魏加宁：改革开放30年之宏观调控回顾与反思(上)

作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员　魏加宁　

改革开放近30年来，中国经济一共经历了五次大的波动，而每一次经济波动都必然伴随着政府的宏观调控。

关于20世纪80年代初期，改革开放以来的第一次经济过热以及随之而来的经济调整，由于整个中国经济依旧处于计划经济体制之下，政府调控所使用的手段也仍然是计划经济的那一套，调整的重心在国家计委，调整的手段主要靠压缩计划指标，所以此次调控更准确地应称其为“计划调整”，尚非真正意义上的宏观调控。

关于20世纪80年代中后期的两次波动（即改革开放以来的第2次和第3次波动），从宏观调控的角度来看，将二者合二为一可能更加准确，这样可以更加完整地说明在“转轨时期”或曰“准市场经济”条件下，最初的宏观调控是如何的摇摆不定，以致于经济运行未能实现“软着陆”就又“硬起飞”，最终导致“硬着陆”。

1992～1993年，中国经济再次出现“过热苗头”，随之而来的宏观调控是在确立了社会主义市场经济改革方向之后的第一次宏观调控，因此在调控手段上有了一些根本性变化。调控的重心在人民银行，调控的手段偏重于货币金融政策，调控的特色在于加强宏观调控的同时还出台了一系列宏观配套改革措施。到1996年，中国经济成功实现了“软着陆”。

1997年中国经济实现“软着陆”之后，遇到了突如其来的亚洲金融危机。为应对这场危机，中国政府做了大量努力来稳定国际金融市场，刺激中国经济，实行了与以往不同的“逆向调控”并取得了成功。自2001年以来，中国经济进入了新的一轮增长期，2003年开始出现经济是否已经过热的讨论，2007年初经济运行出现了“由偏快转向过热”的风险。这一轮的宏观调控，是在中国社会主义市场经济体制基本框架“已经确立”的背景下进行的。目前，此轮宏观调控已经持续多年，至今仍在继续。

一、20世纪80年代初期：从“洋跃进”到经济调整

1976年粉碎“四人帮”时，因“十年动乱”，“停产闹革命”，“国民经济已经到了崩溃边缘”、经济结构严重失衡，经济体制严重扭曲；但由于粉碎了“四人帮”，民心大振，生产迅速恢复，国民经济很快出现了恢复性增长。

当时，从上到下，从决策层到理论界，普遍存在着一种“要把被’四人帮’耽误的时间抢回来”的急迫心情，有着一股“大干快上”的建设热情和投资冲动，试图在原有体制上继续按照过去的高指标、高投入、低效率、低产出的粗放型增长方式来组织新的“大跃进”；而经济的恢复性增长又使得许多人误以为，组织“新跃进”的时机已经到来。

于是，1977年编制《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要》时，提出了到1985年全国钢产量要达到6000万吨、粮食产量要达到8000亿斤的高指标，同时，还提出了要建设120个大型项目，其中包括10大钢铁基地、9大有色金属基地、8大煤炭基地、10大油汽田、30个大电站、6条铁路新干线、5个港口等等。该“十年规划”在1977年中共十一大上提出，并于1978年2月全国人大五届一次会议上获得通过。

与以往闭关锁国的“赶超战略”不同的是，如此大规模的经济建设计划是建立在大规模引进这一基本假设的基础之上。起初，刚刚复出的邓小平曾经把当时主管经济的几位副总理余秋里、谷牧、康世恩等找去谈话，阐述引进国外先进技术和装备的紧迫性和重要性，要求研究扩大引进规模的方案。邓小平提出，同外国人做生意要搞大一点，搞它500亿。利用资本主义危机，形势不可错过，胆子大一点，步子大一点。不要老是议论，看准了就干，明天就开始，搞几百个项目。

1978年7月至9月，国务院召开务虚会，研究加快中国四个现代化建设的速度问题。在这次会议上，与会人员中普遍存在着急于求成的心情。华国锋提出：“思想再解放一点，胆子再大一点，方法再多一点，步子再快一点”。邓小平提出，要走出去，要引进资金。并提出在几年内要争取引进800亿美金的想法。李先念在总结报告中提出，要组织国民经济的新的“大跃进”，要以比原来设想更快的速度实现四个现代化，要在本世纪末实现更高程度的现代化，要放手利用国外资金，大量引进国外先进技术设备。八年基本建设投资从原设想的4000亿元增加到5000亿元。十年引进800亿美元，最近三四年先安排三四百亿美元。

国务院务虚会后，国务院批准了国家计委修改后的“十年规划”。随后，国务院多次讨论，加快了引进协议的谈判和签约进程。会后短短几个月的时间里，同国外签约引进耗资160亿元的9套大型化工项目，以及宝山钢铁厂、100套综合采煤设备等22个耗资600亿元的项目。如此庞大的投资规模，如此之多的大型项目同时进入建设高峰，对于国民经济形成的巨大冲击可想而知。粉碎“四人帮”时“已经到了崩溃边缘”的国民经济“重病之躯”再加上新的“折腾”，于是经济过热的征兆很快显现出来。

造成这次经济过热的主要原因，除了固定资产投资规模增长过快，物资缺口过大，引进项目需要大量配套资金等以外，还有其他两个方面：

一个是农副产品价格大幅调整，价格上升过快。改革开放以前，农副产品短缺现象极为严重。改革开放初期开始的农村改革主要从两个方面入手解决短缺问题：一方面，推行“土地承包制”极大地刺激了农民的生产积极性；另一方面就是大幅度提高农副产品价格来调动农民的生产积极性。1979年国家对8种农副产品大幅度提高了收购价格，推动价格总水平迅速上升。在计划经济时期长期存在的隐蔽型通货膨胀得到部分显现，从而引发了价格的波动。

再一个是城市职工工资调整和部分奖金放开，货币收入增长过快。职工工资总额与调整前相比增加了200亿元，加上奖金以及其他收入的放开，人民币购买力的提高大大超过原定计划，也导致财政赤字增长过快，只好通过向人民银行透支来加以弥补。

1978年国家预算节余10.1亿元，1979年赤字猛增至206亿元，达到国民生产总值的5.2%，对货币供给造成很大压力。于是，货币信贷政策方面也采取了扩张性的政策。现金（M0）供给增长从1978年的9.7%急剧上升到1979年的24.4%和1980年的25.5%；银行信贷余额增长率从1979年的10.2%迅速提高到1980年的18.3%。在这样的宏观经济条件下，尽管当时大部分商品价格仍处于行政管制之下，但物价仍然开始攀升。零售物价指数从1978年的0.7%上升到1979年的2.0%，进而上升到1980年的6.0%。

日益明显的经济过热趋势导致宏观政策开始转向调整。其实，早在1978年的国务院务虚会上，针对大家头脑发热的局面，陈云就曾经多次向李先念、谷牧等同志提出建议，希望会议能够多开几天，听听反对意见

1978年11月至12月在京西宾馆召开的中央工作会议上，一位负责人发言说，发展经济要搞财政赤字，提出“赤字无害论”，认为资本主义历史就是通货膨胀的历史，要发展经济就避免不了通货膨胀。陈云十分不赞成这个观点。他说，用通货膨胀来发展经济我害怕，我害怕，我害怕。连续用了三个“我害怕”来表示他对通货膨胀政策的担忧。

12月10日，陈云在中央工作会议东北组发言。针对党内普遍存在的求快情绪，陈云提醒大家要清醒地看到国内、外条件的不同。他说：我们同日、德、英、法不同，我们的工业基础不如他们，技术力量不如他们；我们也不能同南朝鲜、台湾地区比，它们是美国有意扶植的。陈云主张，引进项目要循序渐进，不要一拥而上。一拥而上，看起来好象快，实际上欲速则不达。陈云还提出，基本建设不能有材料缺口，各方面都要上，样样有缺口，实际上挤了农业、轻工业和城市建设。他主张材料如有缺口，不论中央项目或地方项目，都不能安排。

但是党的十一届三中全会上确认的“1979、1980两年的国民经济计划安排”中，在财力物力方面仍留下了不小的缺口。燃料短缺1500万吨；钢材、木材、水泥供应满足不了450亿元基本建设投资的需要，有50亿元财政收入指标地方不接受，要由财政部背起来；外汇收支差额达98亿美元，打算借用外资高达100亿美元。

1979年1月1日，中央领导在审阅批准《国务院关于下达1979、1980两年经济计划的安排（草案）》时，陈云批示指出：“我认为不要留缺口，宁肯降低指标，宁肯减建某些项目。”紧接着，1月5日，陈云又将新华社的一份反映国家计委安排1979年的生产计划和物资供应时还在留缺口的材料批转给华国锋、邓小平、汪东兴，并指出：“我认为有物资缺口的不是真正可靠的计划。”邓小平阅后批示：“请计委再做考虑。”第二天（1月6日），邓小平在一次谈话中指出：“我们要从总方针来一个调整，减少一些钢铁厂和一些大项目，引进的重点放在见效快、赚钱多的项目上。今年计划有些指标再压缩一下，不然不踏实，不可靠。”于是，邓小平听取了陈云的意见，暂时搁置了几年内引进800亿美金的想法，转而支持调整。《国务院关于下达1979、1980两年经济计划的安排（草案）》没有发出。国家计委会同有关部门着手调整1979年计划。但由于转弯过急，认识不统一，几位副总理之间还“吵了一架”，财经各部委内部也存在着意见分歧，一些地方上的同志也表示反对，经济发达地区则要求“不要一刀切”。

为了转变思想，统一认识，从3月到4月，连续召开了中央政治局会议、国务院财经委会议和中央工作会议，以促使中央领导、财经各部委负责人以及地方领导人接受调整方针。

1979年3月，成立了以陈云、李先念为首的国务院财政经济委员会，3月14日，李先念与陈云联名写信给中央，对财经工作提出了六条指导性意见：

（1）前进的步子要稳、不要再折腾。必须避免反复和出现大的“马鞍形”。

（2）从长期来看，国民经济能做到按比例发展就是最快的速度。

（3）现在的国民经济是没有综合平衡的，比例失调的情况相当严重。

（4）要有两三年的调整时期，才能把各方面比例失调的情况大体上调整过来。

（5）钢的指标必须可靠，钢的发展方向，不仅要重数量，而且更要重质量。要着重调整我国所需要的各种钢材之间的比例关系。钢的发展速度，要照顾到各行各业发展的比例关系。

（6）借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力，做到基本上循序进行。

1979年3月20日，邓小平在理论务虚会上讲话，再次肯定了调整方针。他指出，为了使我们的经济走向正常的稳定的发展轨道，要下决心进行必要的正确的调整，并且必须认真解决各种经济体制问题。这说明，此时邓小平不仅意识到了进行经济调整的必要性，而且也指出了我国经济体制中存在问题。

3月21日至23日，中央召开政治局会议。会上陈云狠批了“洋跃进”，批了冶金部。邓小平讲话，支持陈云的意见。他提出：中心任务是3年调整。这是个大方针、大政策。经过调整，国民经济会更快地形成新的生产能力。这次调整，首先要有决心，东照顾、西照顾不行，决心很大才干得成。其次要看到困难，把道理讲清楚，把工作做充分。政治局会议同意国家计委修改和调整1979年国民经济计划的意见，决定用3年的时间调整国民经济。

4月5日至28日召开了中央工作会议。会上，李先念代表中共中央和国务院作了《关于国民经济调整问题》的报告，详细地说明当前国民经济各种重大比例严重失调的情况和调整的必要性。批评和检讨了前两年经济工作中急于求成的倾向。并指出了4个方面：

一是基本建设规模搞大了；

二是引进工作搞急了；

三是工业生产追求产值、产量而忽视提高质量、增加品种、降低成本

四是1979年的计划的编制在基建规模、生产指标、财政收支、利用外资等方面都安排大了，后来又发生了一些新情况。农副产品提价的幅度加大，减免农业税增多，劳动工资方面的开支增加，中越边境自卫反击战又用了一些钱，这就使财政预算的赤字扩大到100多亿元。市场商品供应量同购买力相差100多亿元。因此，对原计划不得不作必要的调整。

会议决定从1979年起用3年的时间，认真搞好调整，同时进行改革、整顿、提高的工作（即所谓的“调整、改革、整顿、提高”的八字方针）

关于调整的原则措施，李先念一共提出了十二条[1]：

第一，集中主要精力把农业搞上去，调整好农业和工业的关系。

第二，加快轻纺工业的发展，使轻、重工业的比例协调起来，使商品供应同国内购买力和对外出口的增长相适应。

第三，在重工业中要突出地加强煤、电、油、运和建筑材料工业的生产建设，以保证其他工业和整个国民经济的发展。

第四，按照国民经济发展的需要和燃料动力、原材料供应的可能，认真调整工业企业。

第五，坚决缩短基本建设战线，使建设规模同钢材、水泥、木材、设备和资金的供应可能相适应。

第六，引进要循序前进，前后衔接，步子不能太急。

第七，我们要多引进一些国外先进技术，最可靠、最主要的途径，就是要扩大出口。

第八，在保持物价基本稳定的前提下，对某些不合理的价格作必要的调整。

第九，坚持统筹兼顾的方针，解决好劳动力安排问题。

第十，必须切实控制人口的增长

第十一，切实做到在发展生产的基础上改善人民生活。

第十二，各项计划要互相衔接，不留缺口。

此外，李先念还在报告中用相当大的篇幅专门讲述了“关于改革经济管理体制的问题”。

但由于从发现问题到统一认识，下决心解决问题通常要有一定的时滞；统一认识之后到政策制订又会存在一定的时滞；而政策制订到实施也还会有一定的时滞；政策实施以后等到发挥作用又需要一定的时滞。所以，尽管这次的经济过热问题发现的还算比较早，但是经济过热的势头还是发展了一段时间。在前两年紧缩效果不够令人满意的情况下，为了加大紧缩力度，国务院于1981年1月29日下发了《国务院关于切实加强信贷管理严格控制货币发行的决定》，做出了八条规定[2]：

（1）严格信贷管理，坚持信贷收支平衡，切实保证货币发行权集中于中央

（2）重申财政资金和信贷资金分口管理的原则，严格禁止把银行信贷资金移作财政性支出。任何单位和个人，不得挪用流动资金搞基本建设。所有企业不得用银行贷款弥补亏损。

（3）管紧用好贷款，促进企业调整。凡是国家决定停建缓建的建设项目，生产有关设备的企业，要立即停止生产，银行要停止有关贷款。

（4）压缩物资库存和商品库存，减少流动资金占用。

（5）重申信用集中于银行的原则。一切信贷活动必须由银行统一办理，任何地方和单位不许自办金融机构，不许办理存款贷款业务，不许自行贷款搞基本建设。

（6）实行利率统一管理，区别对待的政策。

（7）加强现金管理，严格结算纪律。

（8）努力增加生产，搞活流通，切实抓好货币回笼。

总起来看，在1979～1981年的三年调整中，紧缩措施主要集中在以下三个方面：（1）压缩固定资产投资和基本建设项目；（2）压缩国防经费和行政管理费用；（3）加强银行的信贷管理，冻结企业存款，并向企业强行推销国库券48亿元。

最终在上述政策措施的作用下，通货膨胀率终于于1981年开始下降，并于1983年初达到谷底。对外贸易也由赤字转为盈余。

注：居民消费价格指数1985年及以前为职工生活费用价格指数。

这次经济过热的根本原因出在计划经济体制之中，而调整的方法仍然是依靠计划手段，甚至在紧缩过程中，计划经济体制反而有所强化，因此只能说是计划调整，还算不上是真正意义上的宏观调控，当时我们甚至连什么叫做宏观调控都还不知道。但值得注意的是，在调整过程中，国务院财经委员会已经意识到了我国在经济体制、经济结构、技术引进等方面存在问题，于是成立了经济体制改革研究小组、经济结构调查研究小组、技术引进研究小组，还在于光远先生的提议下成立了经济理论与方法研究小组。

四个研究小组成立之后，不仅抽调了各相关部委的政府官员，而且还组织了有关方面的专家学者共同参与，首次对国内外相关经济情况做了大规模的集中调研。其中，以马洪、孙尚清为首的经济结构研究小组，在大量深入调研的基础上，撰写了《中国经济结构问题研究》（上下册，马洪、孙尚清主编）一书，将调研成果予以公开发表，引起了国内外经济学界的广泛关注，被国外经济学家称之为“（新）中国第一部用数字说话的经济类著作”。

为了彻底解决管理体制问题，1980年，在成立中央财经领导小组、解散原国务院财政经济委员会时，体制改革研究小组被保留下来，成为了财经领导小组的体制改革办公室，后演变成为国家体制改革委员会。与此同时，中央高层的主要注意力也逐渐从眼前的经济调整逐渐转向了长远发展规划和体制改革方面。此外，为了加强决策的科学化，防止出现重大决策失误，国务院还先后成立了经济研究中心（薛暮桥任总干事，马洪任副总干事）、技术经济研究中心（马洪任总干事、孙尚清任副总干事）以及价格研究中心（薛暮桥任总干事，为测算价格改革方案而设）。

正如吴敬琏先生所指出的：“此次波动基本上仍处于计划经济体制之下，但已经开始的具有某些由经济改革利益格局变动带来的特点，因此人们把它看作改革开放以来的第一个经济周期

二、20世纪80年代中后期：宏观调控摇摆不定

在1982年9月召开的中国共产党第十二届全国代表大会上，明确了从1981年到20世纪末20年间中国经济建设总的奋斗目标，即：在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业年总产值翻两番。这一战略目标，最初是邓小平先生受日本经验的启发而提出来的，后于党的十二大上得到确认。

当时提出的具体增长目标是，工农业生产总值由1980年的7100亿元增加到2000年的28000亿元左右。起初，一些人对此目标表示怀疑，理由之一是所谓“基数太大”，难以实现。为此，著名经济学家孙冶方带病撰写了《二十年翻两番不仅有政治保证而且有技术经济保证》一文。文章发表之后得到了中央领导的高度肯定和各方面的广泛认可。人们渐渐认识到，“翻两番”是有可能的。

按照原定计划，1980年～2000年的20年间，前10年是打基础，后10年实现腾飞。但是到了1984年上半年，三年调整的任务已经接近完成，农村改革也取得了巨大成就；当年9月召开的中共十二届三中全会讨论并通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，扭转了计划经济思想的回潮，确立了社会主义商品经济的改革方向、性质、任务和方针政策。于是乎，人心振奋，许多人以为从此可以放手改革、加快发展了。

在当时某些中央领导同志的鼓励下，各地开始为“翻两番”而大干快上，经济过热的苗头随之再次显现。当时又恰逢建国35周年大庆，有人提倡“能挣会花”，于是，一些机关和企业事业单位纷纷突击提高工资、乱发奖金和服装等消费品，为已经过热的经济形势火上加油。

再加上当时的专业银行体制存在着“吃大锅饭”的毛病，即“存款向上交、贷款向上要”，而中央银行给专业银行的贷款额度又是以上年的贷款实际发生额为基数，于是，新独立或新成立的各家银行之间也纷纷出现了竞争性放贷、送贷款上门、人为扩大基数的局面。这种局面导致货币供给的迅速增加，通货膨胀从1984年下半年开始明显上升。

1984年12月，当时的国务院经济研究中心和国务院技术经济研究中心（现国务院发展研究中心的前身），组成了以吴敬琏为组长的研究小组，向中央政府提交了《当前货币流通形势和对策》的研究报告，建议中央采取加强宏观控制的措施，稳定经济，以保证中共十二届三中全会预定进行的各项改革措施顺利出台。

起初，时任总理赵紫阳赞成加强宏观调控的主张，从1985年上半年，国务院连续召开了3次省长会议，都是要求严格控制信贷和工资奖金的发放，实行财政、信贷双紧政策。虽然会议提出的措施正确而及时，但是由于认识上的分歧和利益上的矛盾，具体措施一时难以落实。与此同时，信贷和工资总额的失控，使得投资需求和消费需求出现“双膨胀”现象，双紧政策收效不是很大，导致1985年上半年工业生产出现“超高速”增长。

同年9月初，著名的“巴山轮会议”召开。有人称，这次关于宏观经济管理的国际研讨会，使得中国经济学家们第一次搞懂了什么叫作“宏观调控”。会上，1981年度诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·托宾根据世界银行关于中国经济情况的简报尖锐地指出：中国面临发生严重通货膨胀的危险，并建议中国应当采取“三紧政策”，即紧的财政政策、货币政策和收入政策。“巴山轮会议”的讨论，也促使中国高层领导坚定了加强宏观调控的信念。

1985年9月下旬的中共党代表会议上，邓小平指出：“速度过高，带来的问题不少，对改革和社会风气也有不利影响，还是稳妥一点好。一定要控制固定资产的投资规模，不要把基本建设的摊子铺大了。”

会后，国务院进一步加强了信贷紧缩力度，到第4季度，信贷失控状态基本上扭转过来，与此同时，工业生产增长速度降至10.2%。

到了1986年第1季度，工业生产遇到了困难，由于大量基建项目已经上马并陆续完成，原材料、能源供应更趋紧张，同时由于信贷资金的大部分都用在了固定资产投资上，企业的流动资金变得极其紧缺。受此影响，工业生产增长速度开始显著下降：第1季度与上年同期比只增长了4.4%；2月份甚至出现GDP的零增长。

当时，薛暮桥等一些经济学家认为，这种现象只是抑制经济过热时出现的暂时现象，用不着惊慌失措。但是许多地方政府和企业纷纷强烈要求放松信贷，并且叫得很厉害。同时有一些年轻的经济学者也大声惊呼经济“滑坡”了，说是双紧政策破坏了刚刚开始的经济“起飞”。于是，赵紫阳在控制通货膨胀问题上开始发生动摇。

在各方面的压力下，从1986年第2季度起，中央银行便重新开始大幅度放松货币信贷投放。结果，经济尚未“软着陆”却又重新“硬起飞”。

1987年4月，在中央财经领导小组讨论当前的经济形势时，著名经济学家、时任国务院发展研究中心主任马洪关于“国民收入超分配”的汇报，引起赵紫阳大发雷霆，并当着各部委领导同志的面，把马洪同志很批了一通。

1988年的“中央1号文件”，一改历年以农业为主题的惯例，专讲宏观经济问题。文件指出，1987年实现了有效益的增长，速度高而无通货膨胀的危险。在这种人为的乐观气氛之下，到了1988年中期，M1和M2的增长速度分别达到33%和29%。

1988年5月上旬，中共中央政治局常委会决定，在此后五年中实现价格和工资改革“闯关”。5月末，在讨论如何执行这一决定的高层会议上，与会的经济学家根据当时的宏观经济形势，提出了“先治理，再闯关”的主张。他们的根据是：①1987年第4季度从农产品开始的涨价风，正在向其他领域扩散；②交通、生产资料供应的“瓶颈制约”日趋严重；③各地零星抢购已经发生，正在此起彼伏地蔓延开来；④4月份的储蓄已经出现了负增长，表明通货膨胀预期正在形成。⑤更重要的是，由于计划部门的价格控制，使得通货膨胀隐性化。

此外，薛暮桥、刘国光、马宾等经济学家也纷纷给国务院领导写信或在《人民日报》上公开发表文章，表示反对通货膨胀。

然而，这时的赵紫阳已经根本听不进大多数经济学家的意见了。他害怕增长速度下降，更喜欢听“拉美国家的故事”

然而不幸的是，1988年下半年的事态果然朝着大多数经济学家所担心的方向发展：全国零售物价指数同比攀升至26%，城市普遍出现商品抢购风潮。而倒买倒卖计划分配物资和外汇额度及其腐败现象的蔓延，更加剧了广大群众的不满情绪，使得经济问题转化为社会问题，甚至酿成政治的不稳定。

1988年12月1日，赵紫阳找薛暮桥、刘国光和吴敬琏等经济学家去谈话，表示接受经济学家们对他的批评，并承认最近一年犯了通货膨胀的失误。当时薛暮桥先生还不依不饶地追了一句说：“不是一年，至少已有三年”。

虽然赵紫阳意识到了问题的严重性，但为时已晚。经济形势急剧恶化、社会形势出现不稳，最终导致了政治上的动荡，改革事业遭受严重挫折。

经济学界一般根据经济增长和通货膨胀的数据将1984年的经济过热和1988年的经济过热分为两个不同的经济周期，但是从宏观调控的角度看，将两个周期合并起来一起分析似乎更具完整性，更能说明此轮宏观调控的整个过程和调控失败的原因。