刘瑞：从计划到规划：30年来国家计划管理的理论与实践互动

自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入大规模的经济建设。然而，对于依据什么样的管理体制去推进我国经济建设，初期认识与后来的认识完全不同。当时大多数人的理论主张还是坚持和恢复计划管理体制，原因有如下：第一，受苏联经济理论教条影响，认为计划经济是社会主义经济的基本特征。第二，文革期间，计划经济体制也遭到了严重破坏，拨乱反正的一个重要内容就是恢复在文革之前已经定型的计划经济体制。

所幸的是，改革开放初期的思想解放运动对这个僵化的想法形成了巨大冲击，经济理论界不再无视现实问题的存在，而是根据实践做出理论判断。其中一个重要共识开始形成，也就是承认中国社会主义经济依然处于马克思主义经典作家所说的初级阶段，而在初级阶段就需要大力发展商品经济。那时并不给予市场经济的合法地位，继续把市场经济当作资本主义的基本特征予以否定。但是发展商品经济毕竟要建立和发展交换关系，而市场就是这种交换关系及其场合的总称。于是在这样的认识下，开始给予商品经济和市场越来越多的合法地位。

理论认识的转变，产生了对国家计划管理实践的大胆探索。如基建计划项目“拨改贷”；指导性计划；中心城市和大型国有企业集团计划单列等。其中，推行指导性计划具有标志性意义，我国国家计划管理体系第一次被分解成指令性计划与指导性计划两部分。

指导性计划被认为是对计划执行单位的经济活动提出指导性意见，并主要运用经济杠杆保证其实现的计划，因此设计的思路就是：（1）国家或主管部门继续下达相关计划指标，但是只供企业参考，不具有强制性；（2）国家运用价格、税收、信贷等经济杠杆来促使指导性计划指标的实现；（3）指导性计划涉及的行业和产品范围比较广泛，但是不包括关键性的行业和产品。

指导性计划是我国在改革开放初期力图改革传统的计划经济体制而做出的一次有益尝试。在理论上，它体现了计划与市场的相互结合；在实践上；它突破了计划经济只有指令性计划的格局。但是它的局限也是比较明显的：第一，它依然是在保持计划经济体制的框架下设计出来的，所以过去指令性计划留下的痕迹依然非常明显。第二，对计划指导性属性的理解过于狭窄导致指导性计划在实践中进入误区。关于计划指导性的认识部分地来自于国外计划管理的某些成功经验，例如法国和韩国的成功实践。但是，这些国家的计划管理实践有一个共同点，就是基本上不存在我国那样的指令性计划。所以，我国的指导性计划设计时，力图在计划管理中分成两个部分：一部分是指令性的，一部分是指导性的。这种在一个计划体系中人为分成两种不同的运行机制、方式的做法，不仅加大了协调的难度，也产生出此前没有两种运行方式所遇到的新问题。显然，关于国家计划总体上是指导性的认识，与强行将计划管理分成两个平行部分的做法产生了冲突。这使得指导性计划要么倾向指令性要么倾向市场调节，于是其实践陷入困境。

打破这个困境的是邓小平同志。早在改革开放的第一阶段中期（1987年），邓小平在内部一次小范围谈话中就提出了“市场经济不等于资本主义，计划经济不等于社会主义”的“两个不等式”观点，这已经跨越了历史的局限性。过去五年后，他在1992年的南方谈话中再次重述了著名的“两个不等式”论断，打破了人们思想上的禁锢，使我们对计划与市场关系的认识产生了新的飞跃。于是，在十四大以后的讨论中，理论界明显地出现了有关宏观调控的话题。一开始，理论界还是把“宏观调控”作为广义的“计划管理”来理解，以区别于狭义的“指令性计划”。但是人们渐渐地发现，宏观调控不仅涵盖计划，更为重要的是还包含了过去政府管理所不看重的内容：财政政策、金融政策、土地政策等等。同时，宏观调控需要间接化，手段多样化、体系化。于是在社会主义市场经济条件下，如何建立和完善一个集计划和政策于一体的宏观调控体系就成为理论界的关注点。这样计划与市场关系的命题被宏观调控与市场关系的命题所替代。这一转变实际标志着我国社会主义市场经济体制的形成，标志着关于社会主义市场经济实践与理论互动进入一个新的阶段。

这种变化集中体现在编制“九五”计划的时期。当时的政府主要领导人提出市场经济条件下的国家计划不同于计划经济时期，要着力体现宏观性、战略性和政策性，要体现发展社会主义市场经济的要求，要注重市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，同时要发挥社会主义能够集中力量办大事的优势。计划指标总体上是预测性、指导性的，着重提出经济、社会发展的方向、任务以及相应的发展战略和措施，提出反映经济社会发展和结构变化的总量指标，以及若干具有全局意义的重大项目，其他一些指标和项目在今后的年度计划中安排。这种重大的计划理念和性质转变实际上已经为后来计划转变为规划奠定了基础。

这样，社会主义市场经济条件下的国家计划特征及其基调就设计完成了：第一，国家计划总体上是指导性的，中长期计划是粗线条的、有弹性的计划，详尽和具体的特点在年度计划中反映。这就与计划经济的国家计划总体上是指令性的、强制性的有了根本性区别。第二，国家计划是宏观性的。计划在内容方面突出把握宏观大局，在实施计划方面突出依托宏观经济手段，在目标确定和政策选择方面突出国家的全局利益。这就与计划经济的国家计划指标分解到微观主体相区别。第三，国家计划是战略性的。计划要与战略保持统一，编制中长期计划实际上就是制定发展战略，这就与计划经济的国家计划与发展战略相互脱节有了区别。第四，国家计划是政策性的。计划要与政策保持协调，各项政策不仅是保障计划目标实现的手段，同时在编制计划时也要考虑制定政策。这就与计划经济的国家计划与宏观经济政策相互脱节有所区别。

于是从“九五”计划到“十五”计划，国家计划的性质越来越变成市场经济的计划，所以到“十一五”计划时期，中长期计划就更名为中长期规划，从形式上完成了从计划经济的计划向市场经济的计划的过渡。在中文中，也第一次有必要对“规划”和“计划”加以区别，而这在英文中是不需要刻意加以区分的。

综上，经过30年的渐进式转型，在我国基本完成从计划经济体制向市场经济体制的转型的同时，在国民经济管理方面基本完成了总体上的计划管理向总体上的宏观调控转变，完成了国家计划向国家规划转变。

在进一步探索社会主义市场经济条件下的国家规划理论与实践任务时，应当始终清醒地认识到：我国30年来所取得的国家计划管理改革成就，始终离不开实践与理论相互结合的互动过程。我们不是单单从书本上去设计国民经济管理，而是更加注重从实际中去摸索符合我国国情的国民经济管理；我们不是单单从国外的市场经济管理经验中去学习如何管理市场经济，而是更加注重从中国的市场经济形成和发展过程中去学会管理市场经济。为此以下几点认识是需要强调的：

首先，我国依然具备运用计划或规划管理国民经济的基本条件，因此保持一定形式和内容的国家计划与规划管理仍有必要性和可行性。经过30年的改革开放，我国基本实现了从计划经济向市场经济的转变，其中国家计划管理实施的条件也有所变化。但是从总体上说，我国的社会主义市场经济还是在社会化大生产进一步深化、公有制经济继续保持主体、主导和主控地位、国民经济是在共产党始终保持领导地位下运行的，所以国家计划或规划依然具备实施的基础和条件。

同时，市场经济固有缺陷的存在也使得国家计划或规划成为一种必要。曾经在一段时期里，一些资本主义市场经济国家如日本、韩国、法国等都曾大力推行过国民经济的计划化。在新自由主义经济思想的影响下，这些国家都陆续减少或放弃了常规的国家计划管理，其消极结果是使得市场经济缺陷失去了一种制衡机制，这从一些国家随后发生的经济衰退或危机可以得到佐证。因此，除非市场经济机制在我国完善到极致程度，否则在较长时期里，我国不应轻言放弃必要的国家规划和计划管理。

其次，国家规划和计划在宏观调控体系中起牵头地位。30年来经济体制转型的结果是宏观调控取代计划管理而成为国民经济管理的主要形式，相应的在宏观调控体系中货币政策和财政政策担纲调控重任。特别是通过学习美国模式的宏观经济管理经验后，一些学者和官员更加信奉宏观经济政策的神力，而完全否定规划和计划。但是实践表明，通过模仿得来的宏观经济政策效应并不尽如人意。从实践是检验真理的惟一标准出发，既然宏观经济政策效应有限而国民经济规划和计划的作用依然存在，为何偏好宏观经济政策而置规划与计划于不顾呢？

进一步说，在实践过程中，国家规划或计划实际作用已经发生了重大变化，它实际上通过划定经济主体行为的边界而发挥着经济宪章的作用，它有助于实现经济和社会的协调发展，同时也是解决市场失灵和政府失灵双重失灵的必要手段。因此，规划和计划在宏观调控体系中不仅可有可无，相反它在宏观调控体系中担当牵头作用，成为制定宏观经济政策以及其他各项具体政策的重要依据。

再次，应当继续强调和发挥综合平衡原则及其方法在规划管理中的作用。综合平衡原则及其方法源自陈云的计划理论。以今天的眼光审视，陈云综合平衡思想的光辉并没有随着体制转型而消失，对于进一步研究我国的计划或规划管理仍具有启发意义。

综合平衡理论具体强调“四平”，即财政、银行、物资、外汇之间的关系平衡，注重经济内部各个重大关系相互之间的协调和统筹，并为实现这个协调和统筹建立了相应的具体数量联系和制度规定。今天在贯彻落实科学发展观的过程中，强调“五个统筹”，即经济与社会、城乡之间、区域之间、人与自然之间、国内与国外之间要建立统筹协调关系。与“四平”相比，“五个统筹”的具体数量化和制度化还差得甚远。所以，依照综合平衡理论的思路，如何建立起与“四平”相一致的“五个统筹”，可以作为今后改进和完善规划管理工作的一个重要方向。

最后，在经济规划的编制过程中，必须充分重视经济预测的作用，进而影响各类市场主体形成稳定的预期。在市场经济条件下，参与市场活动的企业和个人具有独立的人格和承担各自的责任，政府越来越扮演市场秩序维护者的角色，因此国家规划和计划的发布和实施在事实上为市场主体提供了一个对未来的较为稳定的预期，帮助市场主体了解市场环境变化及其未来发展方向，从而可以对市场主体的行为理性产生促进作用。毫无疑问，在市场经济条件下，市场主体的预期是非常重要的。因此，我们在经济规划的编制过程中要重视其预测性。

（转载自《北京行政学院学报》2008年第4期，参考文献略）