2008-06-11

中改院08’中国改革评估报告

中改院08’中国改革评估报告(全文)

总论我国改革的历史新时期

——08’中国改革评估报告

“只有改革开放才能发展中国”。始于20世纪70年代末的改革开放，是我国30年来经济发展、社会进步的基本背景。30年的改革开放，成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。从而，全面、深刻地改变了我国的发展道路、发展模式和发展进程，由此使我国经济社会发展发生了历史性变化。进入新世纪新阶段，实现我国经济的可持续发展、社会的全面进步，有赖于全面推进经济体制、政治体制、社会体制、文化体制的改革和创新。

一、改革开放实现了我国由生存型社会步入发展型社会的历史性转变

我国既是一个发展中大国，也是一个经济转轨大国。在加快推进经济转轨和社会转型的同时，保持了经济社会的持续快速发展。改革、开放与发展，构成了30年来我国发展阶段的基本脉络。

1.我国开始步入发展型社会的新阶段

从发展阶段看，一个国家或地区将经历从较低水平向较高水平发展的不同阶段，这可以粗略地划分为生存型社会和发展型社会。在生存型社会中，经济社会发展的主要目标之一是解决温饱问题。进入发展型社会，尽管经济发展水平还有待提高，但多数人的温饱问题得到初步解决，发展的目标开始逐步聚焦于人的全面发展。

经过近30年的改革，我国经济得到快速的发展。到2006年，我国的GDP总量是1978年的57.5倍、进出口贸易总额是1978年的85.3倍、财政收入是1978年的34.2倍。随着经济的快速增长，我国的经济结构、社会结构、制度结构发生了深刻的变化。这些变化使我国目前处于新的发展阶段，即由生存型社会开始进入发展型社会。

经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率五个方面的变化，可以作为判断我国开始从生存型社会进入发展型社会的参考性指标。按照这些参考性指标，我国在本世纪初开始由生存型社会进入发展型社会。这个判断，与我国在本世纪初“实现了由解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越”的判断相一致。

经济发展水平。根据邓小平的设想，我国要实现小康，达到第三世界中比较富裕的国家水平，一个重要的标准就是人均国民总收入达到1000美元。这也是一个国家消费结构升级的重要起点。到2002年，我国人均国民总收入已经达到1100美元；初步估算，到2007年，我国人均国民总收入达到了2550美元左右根据2008年1月1日人民币汇率与全国人口总数估算。

产业结构。用产业结构分析一个国家或地区的发展阶段时，通常把第一产业的产值不超过10%（亚洲国家不超过15%）、第三产业的产值超过40%作为一个参考指标。我国在2001年第一产业产值降到15%以下，第三产业产值首次超过40%。2007年，我国第一产业产值比重已经下降到11.7%。

消费结构。根据联合国粮农组织的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困；50%～59%为温饱；40%～50%为小康；30%～40%为富裕。我国城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下，2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下，表明我国城乡居民生活整体上达到了小康水平。到2006年，我国城镇恩格尔系数进一步降到35.8%，农村恩格尔系数则降到43%。

就业结构。按照国际通行的标准，工业化初期结束的标志之一是农业劳动力比重不超过55%；工业化中期结束时农业劳动力比重低于30%。我国的农业劳动力比重在2000年低于50%；到2006年，我国农业劳动力比重下降到42.6%。

城镇化进程。城镇化水平是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。世界银行对全球133个国家的统计资料表明，当人均国内生产总值从700美元提高到1000～1500美元、经济步入中等发展我国家行列时，城镇化进程加快，城镇人口占总人口比重将达到40%～60%。2003年我国城镇人口占总人口比重首次超过了40%。到2006年，我国这一指标进一步提高到43.9%。

2.30年的改革开放是推动我国进入发展型社会的主要动力

我国发展阶段的历史性跨越与经济转轨、社会转型同步。我国发展阶段的提升，是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中实现的。在这一过程中，单一的公有制被多种所有制的共同发展所取代；政府集中管制的价格机制为供求关系决定的价格机制所取代；政府运用行政手段调控经济的格局为主要运用经济手段的宏观调控所取代。总的来说，市场在资源配置中的基础性作用日益增强，为促进我国经济社会发展水平的不断提高创造了条件。我国发展阶段的变化，也是在社会转型背景下发生的。我国正由农业社会向工业社会过渡，由封闭半封闭社会向开放社会过渡，这使得我国面临空前的社会流动和社会变革。在这个背景下，传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。

市场化改革对我国发展阶段的跨越贡献突出。改革开放30年来，不断完善的市场经济体制激发了经济活力，促进了经济的快速发展。这为我国从生存型社会向发展型社会过渡奠定了坚实的基础。

我国以渐进方式推进的市场化改革，形成了统一的市场运行机制和市场体系。在这个进程中，实现了用双轨体制逐步取代计划经济体制，并且进一步由市场经济体制逐步取代双轨过渡体制。

在这30年的改革进程中，我国在所有的经济领域和环节，大步推进各类有形市场的发展，形成完整的市场体系；全面引入包括竞争、风险、供求在内的市场机制，让各类市场参数正常运转；通过市场运行中的各种经济组织和所有制改革，完善市场基础；通过法律重新确认财产所有权，形成真正的商品交易者。

30年的市场化改革，是我国经济社会发生巨大变化的主要动力。一方面，市场化改革使市场逐步代替政府，成为资源配置的主体。市场在资源配置中起基础性作用，保障了资源的优化使用。这是我国经济活力得到释放的重要原因。另一方面，更重要的是，伴随着思想解放的市场化进程，在实践中又加快了思想解放的进程。

许多研究已经量化了市场化改革在促进我国经济社会发展中的巨大贡献。例如，中改院的研究表明，从2000年～2005年我国人类发展指数（HDI）的增幅看，GDP指数增长的贡献率初步估算达到56%左右，超过了预期寿命指数与教育指数增长贡献率的总和。这表明，近些年我国人类发展水平的提高在很大程度上受惠于经济的持续快速增长。再例如，国民经济研究所的研究表明，我国经济近30年的高速增长不仅靠以资本和劳动力为代表的外延性投入增长，全要素生产率的提高同样有重要贡献。后者意味着市场化改革是有明显绩效的。从1987年到2005年，在我国经济年均9.5％的增长中，5％～5.5％来自资本和劳动力投入，3.8％～4.2％的增长是由全要素生产率贡献的。在大多数发展中国家，全要素生产率对经济增长的贡献率仅1％左右，发达国家也只有3％。我国作为发展中的大国，全要素生产率的提高在经济增长中的突出是非常突出的。

我国发展阶段的跨越与思想解放程度高度相关。我国改革开放的历史，也是思想不断解放的历史。从实际出发，而不是从本本出发，是30年改革开放取得伟大成就的根本原因。在“实践是检验真理的唯一标准”这一思想指导下，我们破除了社会主义同市场经济不兼容的教条，在社会主义同市场经济相结合方面进行了大胆的实践探索。从计划经济到市场经济的体制变革，使亿万人民成为财富创造的主体，变“要我发展”到“我要发展”。市场化改革30年来，民营经济的蓬勃发展，极大地增强了经济运行活力，促进了财富涌流。投资体制、财税体制、金融体制、宏观调控等方面的改革均取得了长足进展，为市场在资源配置中基础性作用的发挥创造了极为有利的条件。

我国发展阶段的跨越与国际化进程相适应。通过对外开放，我国成功地抓住第三次经济全球化的重要机遇，通过积极参与国际分工来发展壮大自己。变封闭、半封闭的经济体为全面开放的经济体，既弥补了自身发展资本的不足，利用外部市场缓解了就业的压力，也有效地促进了国内改革的步伐。

从生存型社会进入发展型社会，是我国30年改革发展的必然结果，也是新阶段我国改革发展的重要背景。这个历史性跨越带有“转轨中发展”的特点，也带有“发展中转轨”的色彩。新阶段我国改革发展的许多矛盾和问题，需要结合这些宏观的结构性变迁来思考和分析。

二、改革正处在历史的新阶段

我国由生存型社会进入发展型社会，“生存性”压力明显减弱，“发展性”压力全面凸显。新阶段我国经济社会发展中出现的许多矛盾和问题，是改革发展阶段性的客观反映。当前，我国的经济体制、经济增长方式和社会结构正在发生深刻变革。这种变革，带来了巨大的发展活力，也蕴含着深刻的社会矛盾；这种变革，对经济社会发展提供了重要机遇，也提出了严峻的挑战。正如中共十七大《报告》提出的：进入新世纪新阶段，我国的改革发展呈现一系列新的阶段性特征。

1.经济持续快速增长与资源环境约束的矛盾

经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，呈逐步增大的趋势。到2006年底，我国的GDP总量只占世界的5%左右，但却消耗了世界近25%的钢材、34%的煤炭、50%的水泥。经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，开始成为我国经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要原因。资源环境压力不仅是我国经济可持续发展的突出问题，在一定程度上也是我国社会发展的突出问题。比如说，目前在我国，新增的群体性上访事件中，有很大比例和环境问题相联系。

经济持续快速增长同资源环境约束的矛盾，也反映了某些体制、机制存在严重的缺陷。　

2.经济快速增长的巨大潜力同经济增长的体制机制存在缺陷的矛盾

未来的10～20年间，我国经济继续保持9%左右的年增长率是完全有可能的。重要的问题在于，粗放型经济增长的问题还比较突出。例如：商品市场的发育程度比较高，但土地、资本等要素市场化及资源价格形成机制、环境成本形成机制严重滞后；民营经济发展很快，但国有垄断行业改革滞后；经济增长方式仍然处于由政府主导向市场主导的转变之中，目前这个转变尚未完成。

宏观经济的出现的结构性矛盾，源于结构性改革滞后。改革开放以来，我国宏观经济总体上保持了平稳较快增长，但也有比较明显的波动，存在结构性矛盾。以通货膨胀为例，我国改革开放后出现的通货膨胀，不仅是简单的预算软约束下的投资膨胀，而是与利率、汇率等机制紧密联系在一起的结构性矛盾。例如，在汇率改革滞后的情况下，由于我国进口产品主要以资源与能源为主，人民币低估导致进口成本偏高，从而提高了下游产品成本，导致成本推动型的通货膨胀。要有效解决这类通货膨胀，控制信贷总量、回收货币等货币政策收效不大，关键在于稳步推进汇率体制改革。再如，我国长期以来投资率偏高，投资消费失衡，除了资金的成本（利率）偏低而导致投资偏好外，一个重要原因是社会体制改革滞后，公共服务短缺而导致居民消费偏好趋紧。有效平衡投资消费关系，重要的是同时推进资金要素的市场化进程和为全体社会成员提供基本而有保障的基本公共服务。

3.经济总量、物质财富的不断增加与城乡差距、贫富差距扩大的矛盾

劳动报酬的增长水平明显低于经济的增长水平。比如说，1998年～2005年，工业企业利润年均增长和国家财政收入的年均增长都在30%以上，但城市劳动者的劳动报酬年均增长只有9.9%。我国改革近30年，企业产值年均增长在10%左右，而劳动者薪酬年均增长仅为1%～3%。

贫富差距有进一步扩大的趋势。比如说，2001年～2005年，高收入家庭的年均收入增长高达15%以上；低收入家庭的年均收入增长仅为5.3%左右。

城乡收入差距有进一步扩大的趋势。80年代中期，我国的城乡收入差距为1.86倍左右，2006年，城乡收入差距扩大到3.3倍左右。如果把各种福利因素计算在内，我国城乡的实际收入差距大约在5～6倍。

4.全社会公共服务需求全面快速增长与基本公共产品短缺的矛盾

近些年来，全社会公共需求增长速度相当快。进入本世纪以来，个人用于公共产品的年均支出，大概是90年代的3倍左右。

社会公共需求的结构发生变化。广大社会成员的基本公共服务需求，不仅包括义务教育、公共卫生、基本医疗，基本社会保障，还涉及到住房、公共安全和环境保护等。

基本公共服务在经济社会发展中的重要性凸显。有研究表明，教育因素在导致贫富差距的影响因素中占有20%左右的比例。2006年，我去我国西部调研，了解到西部70%左右的新增贫困人口都是因病致贫、因病返贫。基本公共服务在导致我国城乡差距、贫富差距的影响因素中，占有相当大的比例。

5.经济发展、社会进步同公共治理滞后的矛盾

我国的经济发展很快，但公共治理方面仍然面临很多矛盾和问题。

行政效率低下的问题比较突出。目前，我国各级政府的行政效率有待进一步提高。行政效率的低下不仅仅表现在机构臃肿、职能重叠、人浮于事、人员超编等方面，而且也表现在会议冗长、效率低下、办事程序繁多等等。

行政成本增长过快。1978年～2004年，我国的财政收入增加了23.3倍，但行政支出增加了82倍左右。2004年，行政支出占财政总支出的比重已达19.38%。

体制性、机制性的腐败问题比较突出。近几年的反腐败越来越清楚地表明，腐败的主要原因是体制与机制土壤。这其中的重要因素就是公共治理结构未能适应经济社会发展的要求。实行决策、执行、监督的相互制衡，加强社会监督，充分利用舆论力量，完善公共治理结构，是反腐败的根本途径之一。

6.推进全面改革是解决发展中矛盾与问题的根本出路

当前，我国正处于经济发展与社会转型的关键时期，矛盾和问题凸显具有阶段性的特征。在这个特定背景下，某些讨论、争论是难免的。问题的要害在于，面对矛盾和问题，是指责改革、否定改革？还是肯定改革、推进改革？为此，我们应当客观分析这些矛盾与问题，从新时期新阶段的矛盾变化出发，找出有效解决这些矛盾与问题的出路。

30年改革的成效是显著的。上述这些矛盾和问题，都具有改革发展的阶段性特点。这既是改革发展过程中的客观反映，但更多的是由改革不到位形成和积累的体制性矛盾和问题。正如中共十七大报告指出的，“改革开放作为一场新的伟大革命”……“方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路。”

解决现实矛盾与问题的出路在于全面改革。从我国社会矛盾变化的周期性、阶段性特征出发，减轻新阶段的发展性压力，需要进一步突破制约经济发展、社会进步的体制性障碍。为此，应当站在历史新起点，推进改革。正如温总理指出的，我国在发展过程中将会遇到各种问题，但“我们已经做好了准备，克服这些困难，那就是用创新的办法、改革的办法，解决前进道路中的问题。”[ZW（]《改革开放一刻也不能停止》。2007年1月16日，温家宝总理在会见出席中国侨商投资企业协会成立大会和全国侨办主任会议代表时的讲话。[ZW）]

新阶段改革的战略部署是推进全面改革。进入发展型社会的新阶段，发展性压力集中体现在人的发展上。可持续发展的本质，就是要使人力资源成为经济发展最重要的动力源。广大社会成员在解决了温饱问题以后，会对教育、医疗、基本社会保障等方面提出更高的要求。在物质财富快速增加的新阶段，人们还要求实现公平正义的分配，平等地享受基本公共服务的权利；要求自由选择权、参与权；要求高质量的精神文化产品。发展性压力增大的矛盾和问题，涉及到市场经济体制的进一步完善，也涉及到以改善民生为重点的社会体制改革，还涉及到政治体制、文化体制的变革和创新。适应社会需求的变化，要以人的发展为目标，使改革及时、主动地从经济领域拓展到政治、社会、文化等各个领域。这是新阶段全面改革的实质所在。

2007年改革已经呈现出全面改革的态势，这为推进全面改革的战略部署奠定了坚实的实践基础。为客观反映2007年改革进程，我院在历年改革调查、研究的基础上，设计《2007’中国改革问卷调查》。结果表明，2007年我国改革取得一定进展。4.89%的专家认为改革有重大突破，78.8%的专家认为有所进展，两者合计为83.69%。

改革不仅在整体上有所推进，而且在经济社会多个领域出现亮点。高达90.62%的专家认为在公共服务领域的改革取得重要进展，如农村义务教育实现全免费，新型农村合作医疗全面展开，城镇居民基本医疗保险试点推开；89.81%的专家认为在市场经济重大立法方面取得突破性进展，如《物权法》、《反垄断法》、新《企业所得税法》等法律获得通过。这表明，在社会体制改革和经济体制改革方面，2007年均有不凡表现。

此外，2007年国务院批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，批准武汉城市圈和长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。这两项综合改革试点的批准，使我国形成了综合改革试点东中西部梯度格局，这也意味着改革攻坚的全面启动。

2007年的改革态势，使中央作出的推进“四位一体”全面改革的战略有了坚实的现实基础。以十七大为标志，我国开始进入改革开放的历史新时期。

三、站在新的历史起点推进全面改革

进入新时期新阶段，面对新矛盾新问题，实现全面小康社会的发展目标，有赖于推进全面改革。

1.我国进入全面改革的新阶段

以促进国民经济又好又快发展为目标深化市场化改革。进入新阶段，以市场化改革的实质性突破，解决可持续发展面临的体制性矛盾和问题，其重要性比以往任何时候都要突出。无论是资源环境问题，还是统筹城乡、区域协调发展问题，都有赖于市场化改革的进一步推进，以从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。此外，为解决宏观经济运行中的结构性矛盾出发，需要推进宏观体制改革。例如，适应新时期经济社会发展的趋势，必须全面推进财税体制改革、金融体制改革和土地制度改革。中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。但这项改革尚未取得实质性进展。由此既制约了农村改革的深化，也形成了宏观经济中某些突出的矛盾和问题。因此，解决宏观经济运行中的结构性矛盾，必须加快结构性改革进程。

以发展民主政治为目标推进政治体制改革。当前，改革已进入经济体制、政治体制、社会体制、文化体制“四位一体”改革的新阶段。无论是哪一个方面的改革，都对以发展民主政治为目标的政治体制改革提出现实需求。政治体制改革作为全面改革的重要组成部分，要适应新阶段经济社会发展的要求，取得实质性进展。

以实现基本而有保障的公共服务为重点加快社会体制改革。面对全社会公共需求全面快速增长的压力，为全体社会成员提供基本而有保障的公共服务体现了民生的普遍要求，是新阶段改善民生的重大任务，其现实性、迫切性全面凸显出来。

以丰富和创新文化为目标的文化体制改革。从现实情况来看，同经济发展、社会转型相比，文化建设相对滞后。建设文明大国，提升“软实力”，需要推进文化的大发展。推进文化创新，增强文化发展活力，保障社会成员的基本文化权益，都对改革现行的文化管理体制提出要求。

实行更为积极主动的对外开放战略。十七大报告指出，“当代我国同世界的关系发生了历史性变化，我国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起。”当前，我国正处于由开放大国向开放强国转变的关键时期。抓住机遇，进一步提高开放型经济水平，关系到改革发展的全局。

2. 政治体制改革的现实需求增大

新阶段政治体制改革的现实需求明显增大。同以往的30年相比，新阶段政治体制改革的现实需求要大得多，迫切得多。一是实现经济发展方式的转变，首先在于通过政治体制改革，实现经济运行机制由政府主导向由市场主导的转变，为市场在资源配置中发挥基础性作用提供体制保障。二是推进以民生为重点的社会建设，重要的是通过政治体制改革，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，以强化政府的公共服务职能，提高政府的公共服务能力。三是解决腐败问题，重要的在于通过政治体制改革，从制度上制约权力与资本的结合，解决体制性、机制性的腐败问题。四是统筹中央地方关系，其实质是通过政治体制改革形成一个合理的中央地方权力和利益格局，并建立与此相适应的财政税收体制和官员考核机制。五是行政管理体制改革的实质性突破，取决于能否通过政治体制改革，形成一个决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。由此，奠定公共治理结构的制度基础和制度保障。

重点是以政治体制改革促进新阶段全面改革的实质性进展。近几年，虽然我国的政治体制改革有了一定的进展，但同经济体制改革的实际进程相比，总体上来说是相对滞后的。当然，这是过去渐进式改革遗留下来的问题。政治体制改革滞后的局面不改变，在相当大程度上会影响整个改革发展全局。所以，无论从发展的矛盾还是改革的实践来看，都需要加快政治体制改革，以实现全面改革的新突破。由此，摆脱改革攻坚“久攻不下”、经济社会领域多项重大改革难以突破的局面。

随着经济、社会的发展，公共治理结构中的一些矛盾凸显。例如，行政成本增大、行政效率低下的问题；人们政治参与积极性提高与表达渠道不相适应的问题；政府中的某些腐败问题与社会监督机制不健全的问题；利益多元化与社会组织发展滞后的问题；公共政策制定中的公众参与问题等，这些都对改善公共治理提出新的要求。改革完善公共治理结构，要使公共政策的制定和公共权力的行使能够超越部门利益、行业利益、地方利益的局限和束缚，并受到社会的监督和制约，以维护社会公平正义。

行政管理体制改革成为新阶段政治体制改革的关键。适应新阶段经济社会发展的现实需求，改善公共治理的关键是加快推进行政管理体制改革。现实诸多案例表明，在初步建立市场经济体制的条件下，由政府直接投资或干预微观经济的行为既不利于经济的可持续发展，也不利于宏观经济稳定。按照转变经济发展方式的要求，政府的经济职能主要集中到经济性公共服务上来。例如，中长期发展战略规划、宏观调控和市场监管等。为此，应当加快实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。同时，要强化政府社会性公共服务职能，适应全社会公共服务的需求，进一步明确中央与地方的公共服务分工。在确保政府在公共服务供给中主体责任的同时，应当注重发挥市场机制的作用，鼓励和支持民间组织在公共服务供给中扮演重要角色。为使公共政策能够始终代表和体现公平正义，还应加快建立有效的政府监督体制，严格规范行政立法程序。

以推进大部门制为重点的行政管理体制改革，已引起多方面关注。从改革的现实需求来看，推进大部门制有三个重要作用：一是有利于加快政府转型；二是有利于进一步理顺新时期中央、地方关系；三是有利于完善公共治理结构。实现这个目标，既需要加大改革力度，也需要一个有步骤推进改革的过程。

3.全面利益关系调整更具深刻性、复杂性

全面调整利益关系成为新阶段全面改革的重大任务。随着经济转轨、社会转型逐步深入，利益主体多元化是大趋势。在这样一个大背景下，利益博弈不仅从经济领域扩展到社会领域，甚至扩展到政治领域。新阶段的全面改革不仅涉及到个人利益与集体利益、局部利益与整体利益的协调，还涉及到中央与地方利益的协调。因此，改革调整利益关系的难度加大。新时期新阶段，要实现共同富裕、公平正义、社会和谐的目标，都取决于利益关系的改革和调整，都需要把全面调整利益关系作为新阶段改革攻坚的重大课题和重大任务。从近30年的渐进式改革来看，我国相对容易、难度较小的改革大都完成，改革攻坚最大的难题是复杂的、矛盾较为集中的利益关系调整。因此，能否在改革攻坚中实现利益关系调整上的一些重要突破，已成为新阶段全面推进改革的关键。

在推进全面改革中调整利益关系。一是加快市场化改革。只有在推进资源价格形成机制、环境使用成本机制、要素市场化机制以及与此相关的国有垄断行业改革、产权制度改革等方面有所突破，我们才能够在调整经济利益关系上奠定一个可靠的制度基础。未来一个时期，市场化改革的“攻坚”，关键就在这里。二是加快收入分配制度改革。公平地分享改革发展成果关键在于有一个合理的收入分配制度。在这方面，面临两个较为突出的问题：其一劳动报酬在国民收入中的比例长期过低，使相当一部分人在改革中的利益受到不同程度的影响。推进收入分配制改革，首先需要明显地提高劳动报酬在国民收入中的比重，使大多数人在新阶段的改革中获益；其二城乡间、区域间、不同利益群体间的分配差距还有继续扩大的趋势。这需要通过建立公共服务体制，着力推进城乡间、区域间、不同群体间的基本公共服务均等化。在经济转轨、社会转型过程中，基本而有保障的公共服务是实行再分配的重点。从实际情况分析，基本公共服务均等化不仅是个长期的战略方针，也是近期的政策目标。因为它有着十分重要的现实需求和现实基础。三是通过政治体制改革，尤其是干部制度改革和社会监管机制的建立，为调整重大利益关系提供政治保障。要把妥善解决中央地方利益矛盾、克服部门利益、防止权力与资本相结合作为近期政治体制改革的重要任务。

全面总结渐进式改革的经验。新阶段的全面改革涉及的矛盾和问题比以往更复杂、更深刻，是一场“新的伟大改革”。它既需要坚持“渐进式”的改革路径，也需要“阶段性的突破”。由此，才能实现改革攻坚的目标。这里，需要对渐进式改革作出较为客观的判断。应当说，近30年以增量改革为重要特征的渐进式改革是基本成功的。我们实行渐进式改革的主要目的，是降低改革成本，顺利推进改革。从现实的情况看，近些年渐进式改革的成本是有所上升的，遗留的问题增多，积累的矛盾增多。某些改革付出了比较高的成本和代价。从渐进式改革中吸取经验，对推进新阶段的全面改革是十分有益的。

尽快建立改革的统筹协调机制。当前，我国利益关系的深刻性、复杂性对统筹协调机制的需求十分迫切。客观地分析，某些改革的“走形变样”、改革不到位，在很大程度上与改革统筹协调机制难以适应当前改革的现实需求直接相关。在全面改革的新阶段，与全面利益关系调整相适应，建立一个由中央直接领导的、超脱地方利益和部门利益的改革协调机制是十分重要的。

我国的改革开放已进入历史新时期，全面改革面临着难得的机遇。我们能否在未来的几年内实现全面改革的新突破，对于深入落实贯彻科学发展观、实现全面小康社会的目标极为重要。在新时期新阶段的全面改革进程中，实现由发展大国向发展强国的历史性转变，进一步实现民族复兴的目标，是方方面面对历史新时期改革最热切的期待。

第一篇经济体制改革

第一章国有企业改革：经营绩效与体制挑战

2007年，国有企业改革力度有所加大，经营机制进一步转化、管理水平继续提高。

国有企业改革仍然存在一些严峻问题，主要是产权制度改革滞后、治理结构与基础管理较弱。

进一步深化国有企业改革需要在多个方面加快进程。从实际情况看，2008年企业改革的有可能取得突破的方面是：公司化改革将继续扩大；通过股权交易的方式进行规范化企业重组的趋势更加明显等。

2007年，企业改革取得一定进展，成就比较明显。表现在，随着三九并入华润，中央企业减为151户叶勇：“并入华润三九退出央企序列”，《上海证券报》，2007年12月25日。中央企业预计实现利润接近1万亿元，同比增长30%以上；16家中央企业跻身世界500强，其中不乏宝钢、中建这样的竞争性行业企业；近70%的央企实现了股权多元化，公司治理结构日趋合理白天亮：“风帆正举看国企”，2007年12月20日。； 2007年全年融资8300亿元，接近1990年到2004年14年融资的总额陈建军：“融资额突破8300亿沪深股市急速扩容”，《上海证券报》，2007年12月26日。等等。

第一节2007年的主要成就

2007年的成就主要表现在国有企业改革继续深入、改革提升管理、改革环境进一步完善等方面本节主要参见李荣融在国资委会议部署2008年工作的讲话，中国国企改革网，2007年12月18日；孙汝祥：“2007年国资国企改革8大热点”，《上海国资》，2007年12月18日。

一、国企改革力度加大

2007年国有企业改革力度进一步加大，经营机制转换成效更加明显，主要表现在以下一些方面：

1. 股份制改革步伐加快

2007年以来，中央企业抓住资本市场快速发展的有利时机，加快整体上市和回归A股市场步伐：9家企业实现了境内外首次公开发行股票并上市；中国中铁实现了主业资产整体上市；6家企业H股回归A股；鞍钢股份、中国船舶等12家企业境内增发、配股。

2007年已成为央企整体上市元年。进入2007年以后，中国船舶、东方电气等通过资产注入的方式实现整体上市拉开了央企整合的帷幕。2007年共41家上市公司发起涉及大股东注入资产的方案，13家公司完成整体上市周羽中：“央企引领风尚，整体上市在规范中快速发展”，《上海证券报》，2007年12月28日。目前已基本完成整体上市的行业有钢铁、航空、航运和煤炭。

2007年诸多海外上市的大型国企纷纷踏上了回归A股的路程。中国铝业、中国远洋、中国石油、中海集运、建设银行、中国银行、中海油服、中国神华、中石油等海外蓝筹批量回归，使A股市场结构进一步完善。与此同时，中国中铁、中国太保则尝试了“先A后H”的模式，这被认为更有利于维护A股市场的话语权王潞：“‘先A后H’应更注重A股市场话语权”，《上海证券报》，2007年12月28日。

2. 多种形式重组整合，积极构筑竞争优势

2007年共有13家中央企业参与7次重组。例如：国投对中包公司及下属企业的破产重组改制，诚通集团对中唱公司及下属企业的托管重组改制，都取得了积极进展；宝钢重组新疆八一钢铁、武钢重组云南昆钢、中国建材联合重组部分地方水泥企业，扩大了企业规模，优化了资源配置；中铝公司收购云南铜业部分股权，实现了强强联合，增强了竞争优势。

中央企业积极实施“走出去”战略，例如：鞍钢收购澳大利亚金达必公司；中铝公司收购秘鲁铜业和开发澳大利亚奥鲁昆铝土矿项目；中冶集团收购阿富汗铜矿；中国五矿与俄罗斯北方钢厂签署战略合作框架协议；南航、国航先后加入天合联盟和星空联盟，等等。央企配置全球资源、拓展海外市场步伐加快，国际化经营水平进一步提高。

另外，年底之前，上汽与南汽的整合终于告一段落薛凌：“‘大上汽’下线中国汽车驶入整合记”，《中国经济时报》，2007年12月31日。。本钢集团200亿资产整体并入鞍纲转换为辽宁国资持有鞍纲33%的股权，也是对于中央与地方企业成功合并的可喜探索。张向东等：“辽宁国资持股33%本钢有望整体并入鞍钢”，《经济观察报》，2007年12月24日。

3.中国投资公司挂牌成立

经国务院批准，中国投资有限责任公司2007年9月29日在北京宣告成立。中投公司是依据《公司法》设立的、从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司，注册资本金2000亿美元。公司的经营目标包括：一是以境外的金融组合产品为主，开展多元投资，提高外汇资产的长期收益；二是向国内金融机构注资，依法履行出资人代表职责，实现国有金融资产的保值增值。中投公司将强化风险管理，建立分级授权的决策机制、有效的内控体制和风险管理体制，监控和管理市场风险、信用风险、流动性风险和操作风险；按照国家财务制度，实行审慎的会计制度。中投公司成立后，汇金公司作为全资子公司将继续发挥国有金融机构国有股份持有人和注资平台的作用。

4．军工企业上市破茧

2007年11月15日，国防科工委出台了《军工企业股份制改造实施暂行办法》、《中介机构参与军工企事业单位改制上市管理暂行规定》。这意味着军工企业股份制改造中整体上市“瓶颈”被打破，同时也意味着“剥离军品后民品上市”的改革思路已经改变，为军工企业整体上市扫清了障碍。此次《暂行办法》有以下几大亮点：一是按4种类型实行改制。鼓励境内资本以及有条件的允许外资参与军工企业改制；二是国有控股境内上市公司可收购重组军企；三是本土券商可能独享军工企业改制盛宴。此后不到半月，西飞国际定向增发获得证监会的批复，注入了西飞集团飞机总装等资产后的西飞国际成为国内首家实现核心资产整体上市的军工类上市公司。此举对于军工企业整体上市具有“里程碑”式意义。

二、改革提升管理水平

改革的深入促进了企业管理水平的提升，主要表现在：

1.董事会试点取得积极进展

19家试点企业各项工作有序推进，17家企业的外部董事达到或超过董事会成员的半数，3家企业进行了外部董事担任董事长的探索，绝大部分董事履职良好。实行了董事会年度工作报告制度，初步建立了外部董事人才库。一批中央企业借鉴董事会试点办法，向二、三级企业派出董事、监事，规范董事会运作，取得了较好效果。

2.突出主业，加快重点行业和关键领域发展

2007年1至9月份，中央企业主业投资比例达到97.8%，比2006年同期提高0.5个百分点。石油石化企业投资重点用于油气勘探开发、增加油气地质储量和油气生产能力；电信企业投资主要用于电信基础网络的建设、补充、完善和优化；电力企业加强电网和电源等主业项目建设，新能源建设规模进一步扩大，在新投产容量中，60万千瓦及以上火电机组容量占73.2%；华润集团逐步从石油产品经销和钢铁业务中退出，主业更加清晰，竞争能力稳步提高。

3.深化企业内部三项制度改革取得新进展

2007年又有22家中央企业的22个高管职位面向海内外公开招聘；兵器工业集团大力推进以“考评、用人、激励”为主要内容的“新三项制度”改革；中国海油把收入分配和劳动用工制度改革扩展到存续公司；中国联通面向社会公开招聘15个省级分公司副总经理；南航集团公开招聘空乘人员和自费飞行学员，市场化用工改革步伐明显加快。

4．关闭破产和困难企业重组脱困工作进入收尾阶段

列入总体规划的312家拟政策性破产企业基本完成项目审核工作，进入组织实施阶段；中包公司等4家企业整体重组脱困工作取得重要进展，债务重组基本完成；76家企业上报方案并得到批复，涉及改制单位5043个，分流安置富余人员81.4万人；分离办社会职能工作稳步推进，共移交中央企业办中小学、公检法机构2021个，移交在职人员9万多人，退休教师近5万人，每年减轻企业负担48.7亿元。

三、改革环境继续改善

企业改革环境进一步得到改善，包括法律的健全与制度的创新等等。

1.国资经营预算开始实施

2007年5月30日，国务院决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算。此举意味着热议多年的国有资本经营预算制度进入实施阶段。9月8日，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》发布。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2007年进行国有资本经营预算试点。各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。

财政部正在会同国资委等部门研究制定《企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《国有资本经营预算编报办法》。央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分3档上缴财政部。其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草5个行业的上缴标准为税后利润的10%；科研院所和军工企业3年内暂时不上缴；其余央企均按5%的标准上缴红利。

2 .国有股转让可循新规

2007年7月，国务院国资委、中国证监会公布了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》、《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》和《上市公司国有股东标识管理暂行办法》3个政策性文件，对国有单位转让和受让上市公司的方式、定价原则、审核程序、转让或受让方资格、协议签订、价款支付等方面作了规范性要求，并明确了相关各方的责任。今后，国有控股股东在连续3个会计年度内通过证券交易系统累计净转让股份的比例未达到上市公司总股本的5%且不涉及上市公司控制权转移的，可由企业按内部决策程序自主决定；超过5%或者虽然不超过5%但会造成上市公司控制权转移的，需报经国有资产监督管理机构审核批准后实施。国有股东协议转让上市公司股份，原则上应通过证券交易所公开股份转让信息，广泛征集受让方。国有股东协议转让上市公司股份的价格应当以上市公司股份转让信息公告日前30个交易日的每日加权平均价格的算术平均值确定，但不得低于该算术平均值的90%。

上述3个办法是一个有机联系的整体，一并构建起了对国有股东所持上市公司股份进行动态监管的制度体系。且体现了自主性、可控性、差异性、市场化和公开化原则。

3.央企开始第二任期考核

2007年11月2日，国务院国资委召开中央企业负责人第一任期经营业绩考核总结表彰大会，总结中央企业负责人第一任期(2004～2006年)经营业绩，部署第二任期(2007～2009年)工作重点，签订首批第二任期经营业绩考核责任书。中央企业在第一任期的3年中，圆满完成了业绩考核任务。纳入第一任期考核的147户企业，97.96%的企业完成了考核目标。其中考核结果为A级的企业32户，占考核企业户数的21.77%；B级企业67户，占45.58%；C级企业45户，占30.61%。只有3户企业没有完成考核目标，考核结果为D级，仅占2.04%。

中央企业第二任期是提升综合素质和整体水平、实现质的飞跃的重要时期。第二任期要努力实现以下目标：一是建立现代企业制度目标基本实现。公司制股份制改革取得突破性进展，一批企业的母公司实现投资主体多元化，具备条件的企业实现整体上市。二是布局结构调整的目标基本实现。中央企业户数调整到80到100家。初步形成一批具有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的大公司大集团。三是活力和竞争力明显增强。

4．物权法加强国资保护

2007年3月16日在十届全国人大五次会议上通过并于10月1日起实施的物权法是市场经济的基本法典。在法律文本中，公有制经济、国有资产、国有经济、国有企业等概念的频繁出现，彰显了这部基本大法对国资工作的重视程度和重要意义。物权法明确了国有财产的归属：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”法律并规定了具体的财产种类属于国有财产，防止因归属不明确而造成国有财产流失。物权法还强调“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。

此外，物权法明确了造成国资流失的法律责任追究制度。规定：“履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员，应当依法加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失；滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任——违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财产损失的，应当依法承担法律责任。”

第二节目前面临的难点与问题

尽管2007年改革取得了显著的成绩，但国有企业改革也仍然存在一些问题，主要是治理结构、基础管理以及认识上的偏差等等。

一、治理结构仍须改进

随着股权分置改革的基本完成，中国公司治理的法规和制度的完善大大推进了中国上市公司向国际公司治理水平看齐。目前主要的问题是鲁桐：“中国公司治理史上的2007年”，2007年12月17日。：

1. 权责还不到位

研究发现，股东在公司重大事项表决权和在董事、监事和独立董事提名权的问题上，中国上市公司100强仍有较大的改进余地。从调查的结果看，仍有42%的上市公司没有落实股东大会对重大事项的表决权。绝大部分上市公司100强都给股东的董事、监事和独立董事的提名权设立了更高的门槛，只有21家上市公司符合国际惯例。

在董事会运作方面，上市公司董事会的状态离积极地、战略型董事会的要求还有很大距离。董事会的会议次数和出席率都不令人满意。对于那些不足于提请股东会决议而又不能放权给经理人的事项，在董事会自身缺乏主动作为的情况下，股东提议召开董事会临时会议权力的行使就变得十分重要。《公司法》第111条的规定是持股10%以上的股东有权提议召开董事会临时会议。对此，71%的中国百强上市公司在其章程中做出了与《公司法》完全相同的规定，没有发现哪家企业向前迈进了一步，降低一点对股东提议召开董事会临时会议所需持股比例的限制。而降低股东通过提议召开董事会临时会议来参与公司治理的持股比例限制，在股改完成、股票逐步全流通、股权逐步分散化的情况下，变得日益重要。

2. 公司治理水平分化

随着时间的推移，上市公司治理水平出现了分化的趋势。在2007年市值最大的100家公司中，综合治理评分竟然有30分的差距。这一趋势意味着，我国上市公司的公司治理水平提升逐渐在从一种完全是迫于监管压力的“强制性制度变迁”过程，转变为一定程度上源自市场压力的、企业自主性的“诱导性制度变迁”过程。我们要相应地调整今后改进公司治理的“政策基调”，不必再过分依赖强制性的具体措施和治理机制安排，逐步增加示范性和可选择性的制度安排。清理有关公司治理的法律和法规中一些僵硬的已经不合时宜的教条和框框，给企业自主性的公司治理改进和创新行为留出更多空间。有关立法和监管机构，也要在其作为“防止、限制和指令”者的同时，担负起保驾护航的角色。

3. 国有垄断性企业的治理问题

在分类比较中，公司治理水平差异显著性最大的是“国有垄断性行业”企业和其他行业企业。22家属于军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航和航运等国家要控股的七大行业中的企业，治理水平平均分比这些行业以外的企业低3分。最高分低于其他行业，最低分高于其他行业，也显示出这些行业内企业同受较强的“国有属性”控制而表现不会“太坏”，又因为同享较高的“国有垄断”好处，缺乏市场压力，而不会积极改进，难于表现“太好”。更有效率地配置国有资本，降低单体企业中的国有股权比重，以及打破以国有身份进行的行政性的行业垄断，也许不仅仅是进一步提升中国公司治理水平的要求，也是提高整个中国经济的竞争质量和运行效率的要求。

二、仍须夯实基础

国有企业特别是中央企业必须提升管理水平，夯实基础。[ZW（]参见李荣融在国资委会议部署2008年工作的讲话，中国国企改革网，2007年12月18日。[ZW）]

1. 部分企业盈利基础不牢固

部分中央企业集团内部发展不均衡，利润集中于少数子企业。2007年1至11月份，在累计实现利润超过5亿元的86家企业集团中，有43家盈利额的一半以上来自于所属的1户二级子企业；52%的二级子企业实现利润占整个集团利润总额的比重不足5%；所属二级子企业亏损面超过50%的企业集团有16家。部分企业主业盈利能力下降，75家企业主营业务利润率低于去年同期。中央企业新增利润中，非经常性收益占31.2%。

2. 部分企业偿债风险加大

2007年1至11月份，中央企业资产负债率同比上升的有65家，负债增长高于资产增长的有69家，资产负债率高于75%的有44家；流动比率为104.3%，同比下降的企业有76家；速动比率为78.7%，同比下降的企业有66家。少数企业过分依赖银行贷款扩大经营规模，短贷长投，加大了财务风险。

3. 部分企业预算管理有待加强。

有的企业预算缺乏科学性，预算目标较为保守，甚至半年完成全年预算目标，难以发挥预算的引导作用。有的企业安排投资、筹资和成本费用预算不合理。18家企业固定资产投资预算70%以上依赖贷款，91家企业成本费用预算增长超过收入增长；86家企业利润预算下降，但工资预算仍较快增长。有的企业财务风险预算控制意识淡薄，有74家企业预算资产负债率高于去年。

三、认识上的偏差

在存在的问题中，认识上的偏差是更为值得重视的。李跃平、赖海榕、张志跃、刘承礼：“当前中央企业改革与重组过程中应该注意的几个问题”。

1. 改制是目标还是手段

美日德英法等国家之所以强大，重要的原因之一，就是这些国家拥有一批在全球范围竞争力强劲的国际型大企业。因此，我们调整国有企业战略布局，深化企业产权制度改革，则应是围绕提高中央企业国际竞争力应该开展的工作，是服务于提高中央企业国际竞争力的，它们本身不应该是目标，而是达到目标的手段。同样，通过改制整体上市等也是手段，但是不能当成追求的目标。因此，要防止跟风现象，防止出现国有企业不论条件、不论目标一窝蜂上市的局面，防止为了上市而上市的情况发生。

2. 做大与做强

目前，要增强国有企业竞争力就要扩大企业规模似乎成为一种流行的见解，但是，这种认识也有似是而非之处。首先，并非所有的大型企业都必然有国际竞争力，许多企业的国际竞争力衰弱正是因为规模太大。例如1990年代末东南亚金融危机爆发后，韩国大企业“大马不死”的神话破灭了。1990年代后期，欧美一些跨国公司也争相精简规模，增强竞争力。前不久，世界最大的制药企业美国辉瑞公司宣布了涉及万人的裁员计划。摩托罗拉公司也宣布，2007年上半年在全球裁员3500人以节省成本4亿美元。从2007年起，通用汽车将削减90亿美元的结构成本。

其次，目前有竞争力的国际大型企业，其规模之“大”，大在国际布局。比如，诺基亚的总部虽然设在芬兰，但诺基亚在芬兰的资产和业务并不大，它在全球有广泛的布局，这个布局帮助它战胜了很多其他总部设在国内，且资产和业务比诺基亚要大的手机制造商。没有国际布局，或者国际布局少、小、薄弱，这样的企业，即使从资产总量、员工数量、国内市场份额上看规模很大，也很难说有国际竞争力。因此，看规模的大小，还要看国际布局的面向，缺乏国际布局的国内大型企业，其国际竞争力恐怕不如从国内看规模较小但是有较多国际布局的企业。

目前，国有企业常以进入世界500强而自豪，实在进入不了，又创造出一个中国企业500强。实际上，在世界500强里，有16家亏损企业，资产是负资产。全球500强中还有9家所有者权益为负值的企业“荣登”强者之列。而在今天的中国500强里，同样也有16家企业亏损。因此，企业规模与企业国际竞争力之间决不能划等号，提升企业的国际竞争力绝非把企业规模做大这么简单。要十分注意在重组中央大型国有企业过程中，防止不加区别地以合并企业扩大规模来增强企业国际竞争力的做法。

3. 改革的形式与实质

经过几年的努力，目前中央企业的现代企业制度建设在形式上取得了很大的成绩。但是还有许多中央企业的现代企业制度建设没有取得实质上的进展，现代公司治理结构还没有建立起来，有效的激励机制没有建立起来，产权没有适当的多元化，也没有引入战略投资者；已经初步建立现代企业制度框架的中央企业，有关的制度还很不完善，仅仅处于初始的阶段。实际上，机制问题上的隐忧比规模问题上的隐忧更大，在激烈的国际国内竞争面前，首先会是机制落后的企业被市场淘汰，而不是规模较小的企业被淘汰。

4. 政府主导与企业自愿

应该在尊重市场规律的基础上主导中央企业的改革与重组。如果设定重组的数量指标，往往就会造成在实际执行过程中为完成任务而强制执行的局面。这样是否有利于中央企业竞争力的提高，似乎大有商榷的余地。国有企业存在级别，官本位现象还时有发生，中央国有企业表现更为明显。一些管理层担心自己的企业被国资委边缘化，就走向了资产重组的历程，可以很清楚地看到存在“管理层投靠大山”的迹象。这在一定程度上并没有反映产业结构调整和资源优化配置的出资人利益和企业利益，更确切地说反映了管理层的利益。中央企业的重组在某种程度上成为企业之间管理层谈判的砝码。
应该看到，发达国家的行业向少数企业集中是市场竞争优胜劣汰的结果，并非政府权力指定的后果。事实上，除韩国、日本的龙头企业在崛起过程中政府的作用较大外，欧洲北美的大多数龙头企业都是在市场竞争中存活下来并发展壮大的。所以政府在主导中央企业的重组时，应该在尊重市场规律的基础上进行重组，行政手段应该是辅助性的。另外，发达国家的行业集中局面是长期历史演变的结果。在一个行业里，稳定的3~5家龙头企业的形成，少则经历半个世纪，多则经历一百多年。我们要在3年的时间里走完其他国家几十年上百年的道路，是否可能，值得思考；如果强制走完，不但难以达到既定的目标，实现预期的效能，而且是否产生难以预料的负面效果，值得十分谨慎地思考。

另外，关于集团整体上市，也存在着认识上的差异。一种概念是主营业务上市，另一种是集团法人的整体上市。现在主要还是前者，而真正意义的整体上市应该是后者。袁名富：“资产注入与整体上市：精彩与遗憾并存”，《中国经济时报》，2007年12月24日。

第三节未来的展望

在对2007年改革评价的基础上，对今后的改革趋势特别是对2008年也可以进行某些推测。参见李荣融在国资委会议部署2008年工作的讲话，中国国企改革网，2007年12月18。

一、深入推进中央企业改革发展

1．推进中央企业公司制股份制改革

积极引进民营、外资等各种所有制经济参与中央企业股份制改革。鼓励支持中央企业在境内外上市，具备条件的实现整体上市；不具备整体上市条件的，逐步把优良主营业务资产注入上市公司。

2. 推进中央企业董事会试点工作

扩大董事会试点户数和范围，按照超过半数的要求配备试点企业的外部董事，继续进行外部董事担任董事长的探索。建立健全董事会运作的各项规章制度，推进董事会选聘经理人员试点工作，逐步落实董事会选聘、考核、奖惩经理人员的职权。继续抓好董事培训，进一步拓宽外部董事来源渠道，创新外部董事选聘机制。

3. 推进中央企业重组调整

进一步落实《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，积极研究中央企业调整重组和资源整合的方案。采取多种措施，鼓励和推进中央企业非主业资产剥离重组。加快组织实施中央企业政策性关闭破产，估计2008年6月底以前完成。

2008年国资委将会继续鼓励符合条件的中央企业，选择适当时机，以适当方式，实现集团整体改制上市，同时鼓励中央企业根据公司内部各主业板块发展实际，在主营业务突出、板块归属清晰的基础上，实现以单一板块或分板块整体上市。国资委在把握央企并购重组的方向方面，主要考虑的是：并购活动应符合国家产业政策；无论买入还是卖出，并购都应有利于企业做大做强主业；并购有利于企业发挥整体优势。至于并购形式，今后应以股份制为主，不采取划拨制，根据不同情况区分为绝对控股、相对控股、参股等。

二、继续做好国有资产监管各项工作

1．进一步完善国有资产监管法规规章体系

国资委将配合全国人大、国务院法制办研究起草《国有资产法》，研究起草贯彻实施《公司法》和《物权法》的配套规章，指导中央企业规范行使股权，平等保护物权。研究起草国有资本经营预算、重大资产损失责任追究等规范性文件。

2. 进一步加强业绩考核

在保持考核办法基本稳定的基础上，细化有关规定，完善考核体系。2007年纳入国资委考核的138家企业中，有84家选择了经济增加值(EVA)考核指标，部分董事会试点企业也开始采用经济增加值考核。从第三任期开始，要全面推行经济增加值考核。

3. 进一步完善企业国有产权管理

积极探索建立混合产权管理的有效模式，监管重点向上市公司国有股份转移，加强国有控股股东行为管理，确保中央企业所持上市公司股份有序流转和上市公司重大资产重组行为规范运作。加强境外国有产权管理。积极推动国有产权交易立法工作。充分利用现代信息技术手段实现对产权交易、上市公司国有股份流转的动态监测。

4. 进一步完善出资人财务监督体系

继续加强财务预决算管理，做好财务状况的分析监测和财务风险的评估预警。推动中央企业全面执行《企业会计准则》，及时研究解决新准则执行过程中的问题。强化审计监督，深入开展经济责任审计，组织实施中央企业所属重要子企业、境外子企业、特殊业务的财务抽查审计，建立总会计师履职情况评估制度。开展资产损失责任认定和追究工作。选择部分企业进行试点，探索建立财务信息公开制度。　

5. 加强和完善监事会当期监督

2007年是监事会实行当期监督的第一年，通过建立制度框架，改进监督工作方法，取得了积极进展。2008年要进一步加强日常监督，及时掌握企业重要经营管理活动情况，提高监督时效。加强对重点监督企业、重要经营管理活动、重大决策及其程序合法、合规性的监督，维护出资人权益。

三、2008年中央企业要做好的主要工作

对于2008年的工作，有关负责人明确提出了以下几项改革任务：参见李荣融在国资委会议部署2008年工作的讲话，中国国企改革网，2007年12月18日。

1．推进机制创新，进一步增强企业活力

加快公司制股份制改革，积极引入战略投资者，推进产权多元化。已经实现部分资产上市的企业，要通过增资扩股、收购资产等方式，把优良主营业务资产逐步注入上市公司，实现整体上市。董事会试点企业要完善规章制度，规范董事会运作，充分发挥董事会的作用。

2．优化结构，进一步提高资源配置效率

拓展全球视野，树立大局观念，从国际产业结构调整和国有经济布局结构优化的全局，研究企业战略定位，把握调整重组的方向和步骤。围绕做强做大主业、增强核心竞争力，积极开展强强联合、上下游整合等多种形式的并购重组。有政策性破产任务的企业，要层层建立破产工作责任制，与地方政府建立推进破产工作、维护企业稳定的联合工作机制，切实维护职工合法权益。

3. 强化管理，进一步提高集团控制力

切实管好人、管好账本，创新集团管理模式。加强战略管理，科学制定和适时调整企业发展规划。建立健全内控体系，切实把好对外担保、应收账款、债务等风险管理关口。强化对子公司重大事项的管控，加强对二、三级企业和项目单位的监督检查，确保集团公司的管理理念、管理方法得到贯彻落实。

4. 稳妥启动中央企业国有资本经营预算工作的问题

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》均已下发，中央企业向国资委申报国有资本收益，由国资委审核，财政部复核，国资委向中央企业下达收益上交通知。国有资本收益主要用于国有企业的资本性支出、国有经济结构调整、弥补改革成本、解决历史遗留问题。2008年的预算编制要考虑国有资本经营预算收支因素。

5. 对国有资产分类管理的突破

本来，所谓的“国有资产”又狭义与广义之分，狭义的只是指国有资本，广义的则包括各种形态的资产。因此，现在的国资委只是管理着部分国有资本。2008年，国有资产管理将继续向广义的概念扩展。特别是上海市把国有资产分成四类，并有针对性地提出了管理办法：(丁波：“上海国资在流动中求突破”，《解放日报》，2008年1月6日。）

第一类是以经济利益为导向的一般竞争经营性国有资产，对国资不具有优势的领域，将加快退出，一些中小国有企业将采取出售、转让、嫁接等方式鼓励社会资本介入。

第二类是以竞争优势为导向的战略经营性国有资产，特别是支柱产业的国有资产，在确保绝对或相对控股的基础上，尽快明确主业。

第三类是不以盈利为导向的非经营性国有资产，如文教科研、卫生体育等领域的国有资产，一方面保证其正常功能发挥，另一方面通过市场化方式剥离其经营资本，鼓励社会资本参与投资。

第四类是以社会公益为导向的政策经营性资产，如水、电、煤、气、路桥、管网、公交等领域的政府投资企业，将采取产权多元化予以保留。

实际上，随着中国人保、辽宁出版传媒的上市，资本市场的道路越走越宽广。京沪高速铁路股份公司实现了中央与地方、铁路与保险、甚至于社保基金的混合，这又开拓了更广泛的领域。(于祥明、索佩敏：“京沪高铁公司创立平安携160亿险资入股”，《上海证券报》，2007年12月28日。)既然物权法已经明确规定：国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益，那么，这种“分别代表”模式已经扫除了中央与地方企业合资的政策法律障碍。

综上所述，2008年企业改革的继续突破可能方面在于：

第一，企业化、公司化、公众（上市）化的领域继续扩大；

第二，通过股权交易的方式进行规范化企业重组的趋势更加明显；

第三，中央与地方企业合资更加顺畅。

参考文献

1.李荣融在国资委会议部署2008年工作的讲话，中国国企改革网，2007年12月18。

2.白天亮：“风帆正举看国企”，http://www.sasac.gov.cn，2007年12月20日。

3.李跃平、赖海榕、张志跃、刘承礼：“当前中央企业改革与重组过程中应该注意的几个问题”， http://www.chamc.com.cn，2007年12月12日。

4.高建锋：“央企并购重组将以股份制为主而不是划拨制”，《中国证券报》，2007年11月27日。

5.孙汝祥：“2007年国资国企改革8大热点”，http://www.jrj.com，2007年12月17日。

6.鲁桐：“中国公司治理史上的2007年”，http://www.sina.com.cn ，2007年12月17日。

7.丁波：“上海国资在流动中求突破”，《解放日报》，2008年1月6日。