2009-06-11

肖金成

肖金成：地震灾区村镇恢复重建的战略思考

2008年5月12日，四川汶川所在的龙门山地区发生里氏8级特大地震，给生活在那里的人民带来了巨大灾难。全国人民奋起救援，取得了抗震救灾的重大胜利。震区人民在党和政府的领导下，开始了恢复重建。调研组于8月10日抵达地震灾区，调研了成都、德阳、绵阳、广元等受灾严重的县乡村。根据调研的情况和获得的有关资料，我们进行了分析和思考，形成了如下报告：

一、地震灾区的基本情况和经济地理特征

汶川“5?12”大地震是我国建国以来破坏性最强、波及范围最广、损失最重的一次地震，举世震惊。受灾较为严重的地区主要分布在汶川、北川、青川、都江堰、绵竹、什邡、安县、彭州等，相邻地区也受到不同程度的影响。从受灾最重地区来看，地质结构复杂、自然灾害频发、生态环境脆弱、经济基础薄弱、贫困人口较多。因此，恢复重建的艰巨性和复杂性超乎人们的想象。

（一）地质结构和自然环境状况
地震灾区地处青藏高原向四川盆地过渡地带的龙门山山脉，地质构造非常复杂。重灾区主要位于3条北东向断裂带上，分别是都江堰—江油断裂带、映秀—北川断裂带和藏汶断裂带，少部分位于南北向断裂带。

震区内地貌气候复杂，平原、丘陵、高原、高山均有分布，部分地区相对高差悬殊，多高山峡谷，河流强烈切割，在夏季局部集中降雨时，极易出现崩塌、滑坡、泥石流等次生灾害，自然灾害频发。山多地少，高山地区土地零碎、土层瘠薄、地表渗透性差、水土流失严重，生态环境脆弱。该地区属于长江上游重要生态屏障和我国珍稀濒危野生动物重要栖息地。恢复重建必须考虑当地的地质状况和生态环境状况。

英国达勒姆大学灾害研究室主任登斯莫尔过去8年来一直在研究活跃的四川断裂带。他认为，强烈地震之后伴生持续的山体滑坡是一个正常现象，在“5.12”地震之后，有些地区的河床已升高了2到3米，河水破堤而出的可能性也随之增加。地震灾区在今后几十年内都可能面临洪灾威胁。（二）社会经济状况
四川灾区地震前靠近成都和德阳的都江堰、彭州市、什邡、绵竹等比较富庶，工业、旅游业、养殖业比较发达，其他地区则比较落后。大部分农民生产生活水平较低，尤其是汶川、北川、平武、青川、茂县、理县、汉源县等山区县，收入水平很低，部分人需要政府救济才能维持基本的生存。2007年，受灾最重的北川县，农民人均纯收入2831元，人均纯收入仅占全国平均水平的68%（全国4140元）。从消费支出来看，食品消费仍占主要部分，恩格尔系数较高。阿坝州恩格尔系数为0.586。广元市农民人均纯收入比北川县还要低，至2007年底，贫困人口31.04万人，人均纯收入2275元。省定贫困村675个，其中：山区村379个、丘陵村268个、平坝村27个。震区土地数量少、质量差。从农村居民家庭经营土地来看，四川远低于全国平均水平。耕地面积平均仅0.98亩/人，占全国平均水平2.11亩的46.4%。河谷、平坝乃至丘陵地区耕地资源质量稍好一些，但人多地少，土地资源稀缺；山区土地资源相对多一些，但土地贫瘠、耕地质量差，主要靠经济林和畜牧业，由于退耕还林、生态保护的原因，土地资源更为稀缺。

（三）民族文化状况
地震灾区是10多个少数民族的聚（散）居地，羌、藏族多，其中羌族的四个主要聚居地——阿坝藏族羌族自治州的茂县、汶川县、理县和绵阳市北川羌族自治县均为此次特大地震的重灾县，受灾最为严重的北川是全国唯一的羌族自治县，而茂县的羌族人口占当地总人口的比例达89%，占到全国羌族总人口的26%，是全国羌族最多的县。

从民族与文化状况来看，少数民族聚居区在久远的历史发展中，形成了独具一格的民族文化，既包括独特的建筑文化，也包括特有的民俗与生活文化。少数民族地区及其文化，既是四川旅游资源的重要组成部分，也是中华民族文化的重要瑰宝。

二、村镇恢复重建面临的困难与问题
汶川大地震给四川村镇发展带来巨大损失和深远影响。地震所波及的地区多数是农村，所涉及的人群大多为农民，因此，灾区村镇重建面临的任务更为艰巨和繁重。地震除了对农产品供给影响作用比较短期之外，对农村产业结构演变、就业形势变化、投资消费水平与结构变化以及乡村旅游业发展，都具有较为长远而深刻的影响。因此，灾后恢复重建，不仅要针对地震造成的直接破坏进行恢复建设，而且更要对经济发展进行重新布局和更高层次的谋划。在这些方面，面临的困难和问题更大更多。

（一）土地稀缺和地震破坏使部分地区住房重建和生产恢复面临极大困难

汶川大地震给灾区农村经济带来巨大的直接损失。四川省委农工办提供的资料显示：在农业方面，农作物受灾面积356万亩，损毁农田101万亩、农业生产大棚设施5.3万个、沼气池53万口，农业生产、农业基础设施和农业系统直接经济损失102亿元。在畜牧业方面，牲畜圈舍倒塌损失55.12亿元，饲料损失39.78亿元，畜禽死亡4349.58万头（只），畜牧业直接经济损失184亿元。在林业方面，林木及林地损毁151.5万亩，林区道路损毁2436公里；林区房屋倒塌21万平方米、损毁112万平方米，林区水电、通讯线路设施损毁3112千米。林业系统直接经济损失93亿元。

地震和多次余震及造成的次生灾害致使大量农田被淹、被毁，导致农田面积急剧减少。即使没有被毁的耕地，有许多也因滑坡等原因覆盖了大量土石，使耕地的肥力和耕作性能降低。有许多农民既失去了耕地，也失去了赖以居住的宅基地。即使政府在异地帮助建筑了永久性住房，但未来的生计仍面临极大困难。地震时被转移的灾民多数属于这种情况，他们被暂时安置在板房里，是恢复重建中难度最大的一批人。北川县震前总人口16.1万人，土地16万亩，人均土地0.97亩，中低产田占88%，以坡地为主，25度以上的土地即达8万多亩。地震中滑坡损毁了大量农田，现在，人均0.5亩都不到。震后农村人口13万人，劳动力9.9万人，确定无疑的是，最少三分之一的农民难以回到原住地。青川县是四川盆地与陕甘交界的山区县，震前人口25万人，耕地28万亩，有效灌溉面积仅有4.6万亩，其中，80%的土地坡度在25度以上。人均纯收入2683元，其中，4.5万人收入在1000元以下，有99个贫困村。震后，土地和水利设施大量损毁，贫困人口增至11万多人，绝对贫困人口增至5万多人。从这两个县来看，现有土地和林地资源，不仅没有可能使农民致富奔小康，而且不能使他们很好生存。面对农业对劳动力的承载能力严重下降的情况，大量灾区农民必须从第一产业向第二、三产业转移。但灾区农民没有思想准备，政府也没有这方面的思想准备和物质准备。

从短期看，在灾后3～5年内，灾区将注入数千亿的固定资产投资，大量基础设施、房屋将被重建。这可为灾区群众提供建筑业、建材业、运输业和餐饮服务业的大量直接就业岗位，通过地方政府组织的职业技术技能培训和与外来企业签订合同，可提供一定数量的工作岗位。值得注意的是，较大部分灾区群众没有外出经历，非农就业能力弱，还有一定比例的致残劳动力也面临着就业难题。从中远期看，随着农业发展、灾民搬迁和移民工作开展，灾区就业量将有较大幅度缩减，大量劳动力向区外转移就业是必然趋势。

（二）农田水利设施和农业生产设施损毁严重，恢复生产的资金缺口巨大

汶川大地震给震区农村基础设施带来史无前例的破坏，令以前投入不足、年久失修的农村基础设施雪上加霜。大量温室大棚、圈舍、鱼池、农业机械、农村户用沼气池等遭到严重毁坏，乡村供水设施和供水管道几乎瘫痪。许多学校校舍、教学楼、医院等房屋出现整体垮塌。同时，汉族文化遗存毁损严重，羌族、藏族聚居区的村落环境及文化建筑也遭受重创。

这次特大地震对灾区农业、农产品加工业、旅游业都造成了巨大的影响。由于地震造成大量粮食作物、经济作物被毁，大批畜禽死亡，致使以这些农产品为原料的下游农产品加工企业缺乏原料而停产、减产。也有部分农产品加工企业直接毁于地震之中，另外地震中四川主要旅游景区均不同程度受到损坏，地震不仅造成受灾区域交通、通信等公共设施的破坏，使得入川旅游变得困难重重，而且与旅游业密切相关的饭店与餐饮娱乐行业形势也不容乐观。更重要的是地震后游客信心重建、心理恢复需要很长时间。

汶川大地震使农村生产设施遭到了严重破坏。在水利设施和农机方面，水利设施直接经济损失375亿元，直接威胁灾区群众饮水安全。机电提灌站损毁1.37万座、机耕道1.74万公里，农机系统损失30亿元。地震造成的停电乡镇1307个，停电村10457个，直接影响到农业机械设备的使用和农民的生活需要。安县28座水库（中型1座、小1型6座、小2型21座）都不同程度损毁；江河堤防损坏29处，长42.4公里；全县7220口山平塘损坏5576口，其中严重损毁2391口；灌区工程损毁水利枢纽4处、重点建筑物680处、渠道403公里；这些工程都是几十年不断投资积累的成果，短期内修复不仅投资缺口大，而且点多面广，工程量很大。这些工程直接影响生产和居民的生活。此外，在茶坪河、雎水河上游还形成了大小27处堰塞湖，其中高危2处、次危1处、低危24处。不仅覆盖了十分稀缺的土地，而且，对下游居民带来了不安全感。

农业生产资料毁坏严重。温室大棚倒塌，圈舍、鱼池毁坏、农村户用沼气池、农业机械损毁等农业生产资料和生产工具被毁损，生产力遭到相当程度的破坏。而经历过地震的老旧水库、堤坝的输水能力会减弱甚至丧失，后期灌溉用水严重缺乏，对农业生产将造成比较长远的影响。

（三）房屋等固定资产损毁严重，恢复重建任务艰巨
汶川地震对农民房屋等固定资产造成巨大破坏。灾区大部分农村房屋受损严重，一些村庄被地震吞噬，大量农村房屋破损或倒塌。据四川省委农工办提供的不完全统计数据，农村住房倒塌100.45万户，314.87万间；损毁321.21万户，1606.04万间。大量灾区群众住进自行搭建的窝棚和政府组织搭建的活动板房，临时安置人口达到820余万人。

离开原住地的农民目前最关心的是永久性房屋建设问题，一些在外打工的农民震后回到家乡，要等房屋建好家属得到安置后再外出打工。政府也把建设永久性住房作为重中之重，计划年底完成住房建设任务的60%。政府的任务、农民的期盼、金融界的支持汇成住房建设的热潮。北川信用合作联社及时开办了“重建家园专项贷款”业务，已发放贷款59户，共计人民币262万元，平均每户4.44万元。根据北京城市规划院的设计，不考虑涨价因素，住房造价5.6万元，政府补贴2万元，需要贷款3.6万元，靠打工，十年才能还清。但建筑材料短缺、施工力量不足等因素，使政府补贴的大部分被建筑材料涨价和劳动力价格提升所吞噬。我们看到了帮农民设计的住房图纸，确实既宽敞又漂亮。但农民住进漂亮的住房后，会发现债务和房屋一样高，从而成为难以甩掉的沉重负担。什邡市住房建设需要砂石600万方，而什邡本地只能采集300万方；需要木料10万方，而当年只能砍伐木材5万方。住房建设速度加快导致建筑材料短缺，短缺又是建筑材料涨价的根本因素。

（四）通往村镇的交通设施破坏严重

地震造成农村公路等交通设施严重毁损，重灾区大部分村镇通信中断。在交通设施方面，根据四川省交通厅抗震救灾指挥部提供的资料，地震灾害造成四川交通基础设施损失560亿元。

地震重灾区汶川、北川、青川等位于深山之中，地震之前交通设施就不太健全，地震又对交通设施造成毁灭性的破坏，通往汶川县城的道路用了几个月的时间才抢通。通往农村的道路一大部分还不通，致使一部分灾民回不到原来居住的地方。要把通往农村的道路全部恢复或比震前有所改善，到底需要多少钱，没有人精确计算过，我想所需资金不会比住房重建少。交通设施的中断对恢复重建尤其是原地重建带来相当大的困难，即使步行可以回到原来的居住地，但建筑材料的运输、未来农产品的外运和公共服务的提供都会带来相当大的困难，更难以脱贫致富奔小康。

（五）龙头企业在地震中也受到巨大损失，影响农产品价值的实现

四川农产品非常丰富，但由于交通不便、信息不对称及分散生产等原因，农民的收入并不高。近年来，龙头企业发挥了巨大作用，一头对接农民，一头对接市场，克服了千家万户小生产面对千变万化大市场的矛盾。但在本次地震中龙头企业损失也很严重。据不完全统计，龙头企业受损845户，仅省、市级重点龙头企业直接经济损失37亿元。更为严重的是，由于交通中断，农民回不到居住地，使成熟的农产品难以收获和运出，不禁使农民遭受很大的经济损失，也给龙头企业造成了很大损失。龙头企业储存的原材料和加工基地损毁严重，致使资金链断裂，也影响未来企业的运营。

（六）自然资源和生态环境受损严重植被遭到严重破坏

汶川大地震使震区自然资源和生态环境遭受重大破坏。由于大面积山体滑坡、塌方，林木大量倒伏、断折或被埋，林地面积缩减，灾区多年实施退耕还林、天然林保护的成果破坏严重，初步统计灾区森林覆盖率直接下降2.05个百分点，四川全省森林覆盖率因此下降0.5个百分点。野生动物栖息地环境的破坏对生物物种的影响有待研究，生物多样性保护面临很大问题。

汶川大地震给震区村镇发展带来巨大损失和深远影响。在直接损失方面呈现全面性特征，地震不仅使村镇经济社会发展的基础设施毁损严重，而且农村公共服务体系和自然资源、生态环境均受到较大破坏。在间接影响方面具有深远性特征，地震除了对农产品供给影响作用比较短期之外，对农村产业结构演变、就业形势变化、投资消费水平等，都具有较为长远的影响。因此，在灾后恢复重建过程中，不仅要针对地震造成的直接经济损失进行恢复建设，而且更要对村镇经济发展进行重新布局和更高层次的谋划。

三、震后村镇恢复重建的基本思路

震后村镇恢复重建面临十分严重的困难和错综复杂的问题是可想而知的。在艰巨而又复杂的情况下，有一个明确的思路，既便于统一认识，又能够给各级政府和社会各界提供决策的依据。做到有思路、有政策、有规划、有目标、有步骤、有重点。基本思路的提出应以科学发展观为基本指导思想，是制订政策和规划的前提，既要考虑现实需求，又要考虑长远发展；既要为灾民解决眼前困难，又要基本解决生存发展的根本问题；既要发扬全国人民“一方有难，八方支援”的优良传统，又要发挥灾区人民的主观能动性，自力更生，艰苦创业，在党和政府的领导下，夺取灾后重建的最后胜利。
（一）坚持以人为本，将震后重建同脱贫致富奔小康结合起来

地震灾区涉及四川、甘肃和陕西共计51个县，总面积132596平方公里，乡镇1271个，行政村14565个，2007年末总人口1986.7万人。坚持以人为本就是把重点放在人的需求、人的发展和人的素质提高上。地震之初，坚持以人为本，就是满足灾区人民的基本需求，在党和人民的努力下，我们很好地做到了。接着，又开展了对口支援，进行了过渡期住房建设，使灾民得到了很好的安置。现在就要考虑灾民长远的发展和脱贫致富，不能仅仅考虑住上牢固的或漂亮的住房上。灾后重建，要避免搞“面子工程”、“目标工程”、“花架子工程”。盖一些漂亮的房子是容易的，政府补助一点、金融机构贷一点、企业和全国人民捐一点、灾民个人借一点，建一个比震前更大、更坚固、更漂亮的住房并不是什么难事，但借的钱是要还的。建房子是重要的，但不是最重要的，关键是灾民的生计问题。要把震后重建同灾民脱贫致富奔小康结合起来统筹安排。据我们调查，震区尤其是深山区在震前所拥有的耕地就很少，交通极为不便，生活非常困难，震后的生活也可想而知，如果就地重建其生活不会比震前更好。有些村，震前多数劳动力在外地打工，其收入多数来自于打工收入，地震使他们多年的积蓄化为乌有。震后重建再欠债，不知要多少年才能还清。

坚持以人为本，就是震后重建要考虑灾民的生计，而不是仅仅把住房建好。但灾民将近2000万，短期内完全脱贫致富在财力上不可能，所以要有重点、有步骤，不能全面开花，操之过急。不能把速度搞得过快，也不能把目标定得过高。根据我们的调查，震区的情况差别是很大的。可分为若干类型，根据类型采取不同的政策。如首先可将震区分为平原区、浅山区、深山区三类。深山区可分为交通通达型和交通不便型。交通不便地区再分为地质灾害多发型、耕地等资源短缺型和资源丰富型。本次震后重建的扶持重点应是深山中交通不便地区地质灾害多发和耕地资源短缺地区的灾民。这些地区政府应作为震后村镇恢复重建的主体，其他地区灾民是恢复重建的主体，政府则进行某种程度的帮助或补贴。

类型划分不能简单地以县为单元进行，有的以县为单元，有的应以乡镇为单元，有的以村为单元。如都江堰的虹口乡，乡政府所在地交通比较便利，但所辖一些村庄处在深山区，交通非常不便，地质灾害也比较严重。对就地重建的政府只能给予一定数量的补贴，对异地重建的应以政府为主体，既要满足基本住房需求，也要考虑就业和实现小康的目标。对跨组、跨村、跨乡异地安置的做法似应重新考虑，表面上只是责任下放的问题，但后遗症更大。因震区资源短缺是共同的问题，再把其他组、其他村、其他乡、其他县的灾民搬迁过来，会引起当地人的不满甚至强烈反对，短期内通过做工作可以搬迁过去，但矛盾的发生是不可避免的。我们认为这种异地重建并不能解决其脱贫致富奔小康的问题。

震后重建比较可行的思路是：积极推进地质条件和发展基础较好的成都德阳绵阳平原地区加快工业化和城市化进程，集聚产业和人口，把应搬迁的灾民转移到上述城市的郊区从事二三产业；同时，在江河上游地区、地质断裂带地区、生态脆弱地区，尽可能地减少居住人口，使留下不多的人口通过发展生态产业、旅游业、特色农业等脱贫致富，尽快实现小康的目标。

从文化传承的角度讲，保护好少数民族文化，并使其发扬光大，不宜在地质灾害多发地区就地安置，应当在成都平原或浅山区集中安置。对一些人口稠密、超越资源承受能力的少数民族地区，实行外迁移民，必须考虑到少数民族及少数民族文化的可持续发展以及民族融合的问题。应选择适合人类居住的地方，并在新建村镇建立少数民族文化产业基地和区域性文化产业集群，有效保护少数民族文化。

（二）坚持城乡统筹，将震后重建同城镇化和新农村建设结合起来

城乡统筹是科学发展观的重要内容。城乡统筹就要打破城乡分割，实现城乡一体化，如户籍制度一体化、社会保障一体化、公共服务一体化等。成都作为城乡统筹综合配套改革试验区，应将其试点范围扩展到周边的震区，在补偿、住房安置、就业等方面不管是城市户口还是农村户口要一视同仁，不能再分为城镇户口和农村户口或农村户口必须安置在农村，城镇户口必须安排在城镇。农村户口的灾民也可以安置在城市甚至大城市。相对来讲，在城市安置或在城郊寻找安置地点比在农村地区安置更容易，更不宜发生群体性事件。搬入城镇的灾民和城镇居民没有直接的利益冲突，当然也不会直接发生矛盾；灾民纳入城镇住房体系和社会保障体系，尤其是享受城市低保待遇，在衣食无忧的情况下，一般不会聚众闹事。在城市生活的灾民更易于就业。短期可能发生不适应的情况，但经过一段适应期以后，会很快适应城市生活环境，他们的后代很快会成为不折不扣的城市人。对搬入城市的灾民不能放任不管，应关心他们的居住和就业，并适当提供帮助和服务。如就业培训，介绍就业，并制订优惠政策鼓励他们创业。

大中型城市具有成熟的公共设施、完善的生活配套设施和众多的再就业机会，靠近大中型城市进行灾民安置，有利于经济发展和富余劳动力的自然转移。

震后重建工作应打破狭隘的行政区格局，临近交通干道进行城镇布局，有利于促进灾区经济的快速恢复。城镇是二三产业发展的空间载体，是城镇人口和部分乡村人口的居住场所。城镇震后重建关系到产业的恢复、人口的安置以及社会稳定。城镇震后重建要坚持规划优先，实现空间布局优化和产业结构调整。应以产业发展支撑城镇布局调整，以城镇布局调整和功能完善促进产业发展。

城镇空间布局不是短期行为，要兼顾区域经济的中长期发展，结合产业发展规划和产业重建规划来规划城镇。必须在综合考虑地质结构状况、自然环境状况、社会经济状况、民族文化状况的前提下，在资源环境承载范围内进行科学选址，实施村镇合并和易地重建。布局要以长远的战略眼光，与加快新农村建设、推进城市化进程和实现可持续发展等战略有机结合。装备制造业的产业链较长，易形成产业集群，以工业为主导产业和优势产业的区域应围绕产业链集中建设城镇，以便更好地解决就业和发挥产业集群效应；农业和旅游业，应视土地资源和景点资源利用情况，围绕一定的产业链、生态链进行村镇布局。

应加快恢复重建城镇的服务功能，让城镇为辐射区域乡村居民提供最基本的公共产品和商贸服务。积极推动城镇对外交通通讯等基础设施畅通，恢复被毁损的教育、医疗、商品服务、行政服务等功能，让城镇与辐射乡村实现有机的统一，让受损城镇与外界更快对接。根据城镇功能，本着与区域文化、自然、环境、社会发展和产业相协调的原则，制定城镇建筑物和住房标准。结合产业空间布局调整，按照资源禀赋特征和区域特征，在环境友好的条件下，重建城镇特色产业。恢复重建城镇的商品集散功能，为受灾区域特色农产品和农业生产资料供应提供场所。通过产业发展带动城镇人口和农村人口尽快就近就业。

地质结构安全、生态环境稳定的区域可以原地重建、恢复城镇。可将分散的自然村、中心村集中到城镇中去，在集中建设中减少风险。

震后村镇重建在空间上应当以“集中居住与适度分散相结合”的“疏密布局”方式，形成功能明确、有机联系、高度协调、生态安全的村镇空间系统。城镇集中可以使居住空间和产业空间在地域上实现集约利用、紧凑发展，实现居住和产业空间功能互补，空间结构和产业结构同步优化；农村适度分散居住方便生产和生活，如养猪、养羊、养鸡等，秸秆利用、沼气利用等等。

新农村建设要以生产发展、生活富裕、生态良好为目标，并不仅仅是新房子、大房子，住房面积应以适用为原则，以经济条件为保证，不是越大越好，要鼓励农民把钱用在生产发展上而不要把钱全用在住房建设上，甚至举债建大房子。安县方碑村震后重建，让农民自己选择，3至5口之家住房面积大多在70至90平方米，户型有的选择2层，有的选择1层，占地面积不超过90平方米。相对于某些地方政府为灾民提供的100至150平方米户型，方碑村的户型即房子小一些院子大一些更适合农民的要求。震后农村住房建设应坚持适用、牢固、整齐、美观、集约用地和富有特色的原则。

（三）坚持可持续发展，将震后重建同主体功能区规划和生态保护和环境治理结合起来

四川地震灾区包括阿坝、雅安、都江堰、绵阳、德阳、广元等地的山区，主要位于龙门山断裂带及其附近。大地震后，这个靠近龙门山断裂带的特殊区域，需要在发展思路上认真思考。震后重建必须要考虑这一特殊的自然地理环境条件，要根据资源环境承载能力，以及现有的开发密度和发展潜力确定主体功能区，对禁止开发地区要将人口全部迁出，对限制开发地区要减少人口数量，有步骤地迁移人口。

震后村镇重建，决不能仅仅停留在住房和产业的简单恢复，而应当结合资源环境、生态特点与地质条件，在安全的前提下重新规划当地的人口分布、产业类型与布局。汶川、北川、青川等地，本身属于各类自然灾害多发区，尤其是处在龙门山断裂带上，生态环境脆弱，被列为限制开发地区，部分地区还属于禁止开发地区。因此，必须异地重建的不应在原址重建，不管遇到多么大的困难，一定下定决心将灾民迁到安全的地方。

龙门山区域是长江上游和成都平原的生态屏障。长时间的森林采伐，使生态环境极为脆弱，地震又对生态造成进一步的破坏，生态保护和环境治理已经刻不容缓。岷江流域既关系到成都平原水资源的保障，又关系到长江中下游地区的生态安全，震后重建必须将生态保护置于最高的位置，

应以主体功能区规划为依据实施产业结构和空间布局调整,集中发展，优化布局、重点推进、协调发展，通过交通基础建设、财税政策、用地政策、产业政策等，引导人口、经济流动和资源配置，村镇重建要与长江上游生态屏障建设结合起来。成德绵平原地区在主体功能区规划中，应被确定为重点开发地区；而阿坝、广元、雅安的许多县应属于限制开发地区甚至禁止开发地区，村镇重建和布局一定要尊重自然规律。

重点推进生态经济和长江上游生态屏障建设。探索生态经济发展之路，村镇重建要与长江上游生态屏障建设结合起来，与岷江流域综合开发利用和治理目标结合起来，发展生态经济，为成德绵提供水资源保障。高度关注水资源安全和岷江、沱江、涪江综合治理，探索生态发展模式和生态补偿政策。

探索飞地工业区的建设，推进生态补偿政策，分享发展成果，创新生态经济发展方式，除继续延长正在实施的退耕还林还草工程、天然林保护等生态工程外，还要加大植树造林和封山育林力度，让自然界休养生息，要科学造林并借鉴当地老百姓治理生态的传统经验，变“堰塞湖”为植树造林和恢复湿地的资源，要解放思想，生态关键地区的老百姓应就地转为林业工人，成为保护山区生态的建设者和卫士。

地震给长江上游生态环境带来严重破坏，长江上游生态屏障建设的任务将更加艰巨，也更加紧迫。要抢抓时机，加大封山育林、植树种草、退耕还林等生态工程，给自然界修复机会。要抓住震后重建机遇，探索生态发展模式和生态补偿机制。城市应给山区的农民和政府一定数量的生态补偿，长江中下游地区的政府和居民应给上游地区的政府和居民给予生态补偿。

（四）坚持协调发展，将震后重建同缩小区域差距结合起来

缩小区域发展差距，实现区域协调发展是我国区域政策的基本目标。地震灾区多数属于西部欠发达地区中的落后地区，人均收入水平很低。抗震救灾过程中，全国人民进行了无私的支援，但并不能根本解决收入水平低，不得已而居住在地质灾害频繁发生的地区的问题。震后重建应从缩小区域发展差距，促进区域协调发展入手，从更大范围考虑钱从哪里来，人往哪里去的问题。相对于钱从哪里来，人往哪里去才是震后重建的根本问题。解决区域发展差距过大的问题主要应解决人均收入水平的差距，既可通过提高GDP的增长速度，扩大GDP总量来实现，也可通过减少人口数量来实现。根据地震灾区的情况，其人口已大大超过当地资源环境承载能力，在人口数量过多的情况下，不仅对当地生态带来巨大威胁，而且很难实现脱贫致富奔小康的目标。

根据我们调查，四川灾区农村的农户要依靠大农业达到“小康”水准，种植业经营户应有30亩耕地，林业经营户应有50亩林地，这意味着灾区农村的长远发展本来需要有大量的人口转移到东部地区或本地区的城市。事实上，在地震发生之前，这一地区的劳动力总体转移速度要大于全国平均水平。地震发生后，一方面这里的资源承载力进一步下降，另一方面这里已经流出的劳动力却大量回流。有的回流农民经政府动员重新出门务工，还有的回流农民等待领取政府的永久性住房建设补助资金，并着手建造房屋。无疑，与全国的情形一样，农民在农村不断建房，建房以后又不断翻新，而使用率只在70%左右，这是一个极大的浪费。四川灾区农村的农民住房使用周期大约是20年，农民的积蓄每20年就被住房投资耗竭一次。这次因地震灾难使农民再度集中进行住房投资，以更大的规模重演过去的故事。从目前的救灾形势看，这种浪费难以避免。地方领导事实上早已意识到这个问题，但囿于体制问题而难有作为。有的县市鼓励农民搬迁异地建房，但补助资金还不到1万元。农民异地搬迁建房也很难因放弃原来的宅基地和耕地而获得补偿。

将一部分人口迁移出地震灾区乃至西部地区，留下的人依托增加的土地和其他资源，就有可能摆脱贫困走上致富之路。东部地区虽然人口密集，但据专家测算，其资源环境的承载能力还有很大空间。珠三角地区和长三角地区已出现了“民工荒”，这些人迁移过去，可为这些地区提供稳定的劳动力资源，有效地缓解“民工荒”问题。但东部地区的政府从自身利益出发，宁可出钱，也不要人。因为现在要的不仅仅是“农民工”，而是“农民工”的一家，要解决户籍、住房、子女入学、最低生活保障等等问题。但应该明确，这才是真正的大局，这是符合国家长远利益也符合东部地区的长远利益。如果仅给一点钱，不仅解决不了贫困问题，还可能对生态环境造成更大的威胁。东部地区不愿意接受震区转移出来的人口是可以理解的，但中央政府应下决心，说服东部地区的政府服从大局，象安置三峡移民那样，安置震区的灾民。并制订强有力的政策和措施，使这一思路尽快成为现实。

四、促进震后村镇重建的若干建议
通过对地震灾区地质、经济和社会文化状况的分析，我们认为震后重建任务是异常艰巨的。一定要以科学发展观为指导，以人为本、生态为上、居住为先、生产为重。城乡统筹、区域统筹、经济社会统筹、政府、民间和市场统筹。抗震救援过程中政府表现出十分强大的动员力量和资源配置力量，同时人们也看到了民间巨大的筹资能力和动员能力。震后重建既要发挥政府的组织动员能力，也要利用民间和市场的力量。据此，提出如下政策建议。

（一）根据灾区所在地地质情况和资源环境承载能力确定灾民安置方式，加大异地安置的力度

对需要异地重建的灾民凡震前在外地务工的，尤其是在东部沿海地区和其他地区大中城市务工的“农民工”，其职业比较稳定的，本人及家属可将户口迁至打工所在地。在放弃老家住房重建和承包地的同时，打工所在地政府应解决廉租房、子女入学和社会保障等问题。我们认为这是震后重建中的重大举措，中央政府应强力推行。应制订具体的政策和实施方案。《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》（公开征求意见稿）中已有这方面的内容：“鼓励规划区长期在外地务工经商的农村人口及其家庭成员，转移到就业地安家落户，就业地应当在居住、教育、医疗、社会保障等方面给予当地居民的同等待遇”。我们认为，这一政策的落实需要更具体的政策和方案，仅靠鼓励是难以奏效的。建议国务院制订专门的办法或条例，使劳动力输出地和输入地都有章可循，作为震后重建的重大举措予以落实。

四川外出打工的人比较多，据四川有关部门统计，震区中外出务工人员共计225.94万，共涉及115.9万个家庭。外出务工举家迁出的共计11.9万户，迁出人口32.41万人。外出务工的农民工躲过了这场灾难，举家迁出的人也躲过了这场灾难。如果他们举家迁出，安置重建的任务就会大为减轻，对生态的压力也会大为减轻，当地政府的负担也会大为减轻。当然，将200多万人，100多万户的落户任务全部由打工地政府承担起来，也不太现实，尤其是中西部地区将难以承受，但东部地区经济实力比较雄厚，财政状况比较好，承担此项任务不会有什么问题。

对在东部地区打工的需要异地安置的灾民，据四川有关部门统计，到东部地区务工的人数共111.66万人，占外出务工总数约50%。按每户4口人计算，共计27.92万户。

地震灾区中四川盆地的大中城市地震中基本未受损失，这些城市应成为安置异地重建灾民的重要基地。像成都、德阳、绵阳、广元及其他县级市，人居环境好，经济比较繁荣，二三产业发展有很大的发展潜力，将灾民安置在城市，有利于他们长远的生计。只要解决了住房和最低生活保障问题，其就业和收入水平的提高就可通过市场得到解决。建议在这些城市的周边规划建设一批廉租房，按每户60平方米计算，每平方米成本价1000元，6万元即可解决一户灾民的安置问题。一旦这些灾民在城市就业，收入水平提高之后，房租可随之提高，对购买了商品房的家庭，可将廉租房收回，再租借给其他贫困家庭。

上述城市应优先安置地震中失地的必须异地安置的灾民。根据四川省统计的资料，本次地震损毁的耕地达20万亩，按青川县人均1.1亩耕地计算，失地农民有18万人，按每户平均3人计算，共有6万户，这部分人要进行异地安置。按廉租房的建设成本每户6万元计算，建房资金需36亿元。这部分资金可在东部地区对口支援的资金中解决，国土资源部应核定用地指标。

少数民族村镇为了保持民族特色，可选择毗邻交通干线，远离地质灾害，有一定经济发展潜力的地方建设村镇。村镇建设应突出民族特色，有利于发展旅游业和生态产业。在可能条件下，尽可能进行统一规划，集中建设，以便使基础设施共建共享。

除了投亲靠友、自主转移等方式应予鼓励之外，根据库区移民的教训，跨组、跨村、跨乡安置的效果是不好的。除了灾民很少的情况下，建议尽量少采取这种方式。

就地重建的，政府只能给予一定的帮助和补助，提倡集约和节约。最好不要设定时间目标和规模指标，也不要强令银行发放贷款。对于农村永久性住房建设，不可设定今年要完成60%的任务。我们认为，农村永久性住房以不设时间表为好。给农民的资金补助应永久有效，这样有利于农民统筹安排资金，也为今后采用更灵活的政策做好准备。

（二）加快生产设施的重建，并将此作为恢复重建的重点
地震中损毁的生产设施，如灌溉体系、防洪设施、排水设施、牛羊圈舍、仓储设施等等，应抓紧修复，争取尽快恢复功能。像小型水库、山平塘、斗渠、毛渠等过去都是农民投资投劳修建起来，由于地震的损毁，功能不同程度丧失。有些在震前由于年久失修，功能已不完善。不管是否因震灾损毁，在恢复重建过程中，给予支持和补助，并发动群众在冬季完成，以免影响春季的利用。我们在调研中，地方干部曾多次建议，政府对生产恢复的支持要重于建房。生产不恢复，影响农民的收入，使人心很难稳定下来。有些规模较大具有经济效益的水利工程，政府给予一定补贴后，可建议银行或其他金融机构发放政府担保的生产恢复贷款。对于小型水利设施的恢复、灾毁耕地的整理等项目，应先行拨付资金给县（市）乡（镇）政府使用，事后报帐，不要求资金配套。要密切关注明年灾区农业生产的具体困难，确保明年灾区农业丰收。

灾区村镇产业重建，要加强科技服务，强化科技支撑。围绕现代农业“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，重点提高科技在生产中的贡献率。要进一步完善和加强基层农牧技术服务体系建设，深入推进科技特派员制度。要充分发挥农业科技示范基地、示范园和示范户作用，坚持广度与深度相结合、产业发展与延伸相结合，积极探索农业科技成果推广成效评价体系。加快优良品种的引进、培育和推广，加强农牧民实用技术培训，增强培训的针对性、实效性和可操作性，提高农牧民的科技素质。

救灾资金的安排应适度向农业发展方面倾斜，并考虑设立灾区农村发展专项资金，与其他支农资金捆绑使用。从目前形势看，灾区城市区域的恢复和发展能够通过市场渠道获得大量资金，但农村领域的恢复和重建不容易从市场渠道获得支持，政府投资应扮演重要角色。可以考虑分别设立灾后农村发展专项资金，包括生态恢复专项、农村劳动力转移专项、农民集中安置专项和灾毁耕地恢复专项（包括灌溉渠系）等。

（三）重视农业龙头企业的灾后恢复和发展，以尽快重建因灾断裂的农业产业链

对于从事农产品运销和加工的农业龙头企业，应适用和延长现行优惠政策。在信贷方面给予农业龙头企业更大的支持。农业龙头企业对农业的恢复及价值实现的作用是巨大的。没有龙头企业，震区的农产品既销不出去也运不出去。为了使龙头企业尽快恢复，在贷款方面应给予特殊支持。可通过政府设立的贷款担保公司为这些农业龙头企业提供贷款担保，使这些企业尽快运转起来。保障明年农产品的加工和销售。

（四）建议将德阳、绵阳、广元和阿坝一并纳入成都“城乡统筹试验区”，扩大为“川中城乡统筹综合配套改革实验区”

这个做法有助于通过改革措施提高救灾资源的使用效率。我们在调查中注意到，成都在救灾工作中已经有一些体现改革精神的做法，而其他县市有很强的学习愿望。有的县市还派出人员到成都学习，但因为体制的限制，很难运用成都的经验。

（五）重视灾区村镇的社会重建，提高灾区村镇的社会管理水平

有关部门已经颁布的灾后恢复重建规划在社会事务方面主要是各类公共机构的硬件建设，这是重要的，但是不够的。我们建议，要重视灾区特别是灾区农村社会的制度建设，增强灾区农村社会的活力。要发挥村民自治组织、慈善机构、民间志愿者组织、妇女组织和其他愿意支援灾区建设的组织的作用。要通过扩大民主、扩大开放等改革措施提升政府形象，改善干群关系。可以在“城乡统筹改革实验区”的架构下实现这些目标。

提高农村灾民板房安置区的管理水平。因许多板房的入住率不高，建议对承诺放弃板房的灾民给予适当补助，多出来的板房面积分配给现住灾民，改善板房区的生活条件。板房区集中安置大量灾民，如服务和管理不当，容易诱发矛盾冲突。我们了解到，当地政府和灾民把板房作为临时性住房，而未将其作为过渡性住房，板房过密，功能不完善，有的三代人住在一个板房内，很不方便。建议制定并发布板房区管理与服务指南，建立各种社会管理机构，并提高管理水平。建立文艺体育娱乐场所，进行深入细致的思想政治工作，防止群体性事件发生。

设置既符合当地产业优势，又符合灾民传统生产习惯和劳动技能的产业项目，引导资助灾民自主经营，解决一部分灾民的就业和增收问题；组织各种免费培训班，提高就业技能，并鼓励青壮年外出打工；安排板房区的灾民子女就近入学，减免相关学杂费，消除外出打工者的后顾之忧。

（六）在震后重建过程中构建生态补偿机制
抗震救灾及震后重建全国人民奋起支援是道义上的责任，但这不是常态。震区地处长江上游，在重建中必须按照主体功能区规划进行建设，一些地区要限制开发，一些地区要禁止开发，最大限度地保护生态环境，并对环境进行治理。不仅要做出牺牲，还要做出贡献。下游地区的企业、民众和政府在享受良好的生态环境时，也要对做出贡献的地区政府和民众做出补偿，而且要建立生态补偿机制，下游省份应对上游省份进行横向转移支付。除了长江上下游须进行生态补偿外，四川省境内的平原与山区也要进行横向转移支付，建立生态补偿机制

（文章来源：肖金成的博客）