经济观察网 田鹏/文 实行基本药物制度的结果与政策制定者三年前所言的初衷正相反，不仅未能实现“保基本，强基层”的初衷，反而在基层造成塌陷一般的后果，使得基层实际提供的医疗服务在数量和质量都发生了滑坡。

细观基本药物制度的各项重点，都是百病丛生，难以为继。困顿之中，2012年基本药物制度的各种政策调整却恰恰与当年的争论中被未被采用的“补需方”的改革路径。

在基本药物制度推行之前，人社部和卫生部之间就基本药物目录、招标采购主体和支付方式的争议就已经公开化，见诸于媒体报道。但随着基药制度的正式推行，这些争议随之不了了之。

结果是，基药目录的“关门”限制已被自下而上的突破，再三增补和放宽限制之后，基药目录和医保药品目录之间落差已经缩小，正在趋同；招标采购主体转到支付方医保和实际采购方医疗机构通过“二次议价”介入招标采购都有更强的降价动机，也与药品的安全质量直接相关，招标采购制度也就必将修正。支付方式改革后，“零差率”也就失去了意义。过去三年推行的基本药物制度实际上已经瓦解了。

这种政策上反反复复并不是第一次了。此次医改已是第三轮，前两次都失败了。此轮虽仍未有定论，但如果仅就基本药物制度而言，实际上也已经失败了。中国的医改公共政策呈现出从失败走向失败的轨迹。

在2012年回望医改相关的公共政策，改革方案设计的不合理只是技术层面的问题，更深层次的问题在于政府各部门对于改革的方向和逻辑并未形成共识。在此轮医改的方案制定总中，主张“政府主导”和“公益性”的一派占了上风；而主张用市场经济机制推进医改的一派式微，成为“在野”的政策批评者。

按照政策制定者的逻辑，在政府举办的基层卫生医疗机构实行基本药物制度，是于新医改5项重点工作中的基本医疗保障制度和基层医疗卫生服务体系相配合，保证基本医疗服务在基层（尤其是农村地区）经济上和物理上得可及性。在作为需方的基本医疗保障之外，由基层医疗卫生服务体系和基本药物制度组成“公共的和公益性的供方”。这一政策设计显示出决策层对于在医疗领域实行市场机制的不信任。

按照钱穆的论述，一项制度的创设推行，与当时当地的人事弥补可分。在基本药物制度推行中，中央部委的意见相左，相互牵制有之；制定政策的大员不顾实际，一意孤行有之；各地政府阳奉阴违，各行其是有之。却唯独无人承担政策失利的责任。

类似基本药物制度的重大公共政策的决策、制定、推行和修改实际上都呈现出多个部门并立，无人能主导，也就无人肯负责的状态。政府换届在即，新人自有新办法，旧人留下的旧账，也就只能轻飘飘带过，公共政策仍是无人负责，一切如故。