经济观察报 记者 刘金松 异地高考终于从政策调研、理论探讨进入到实际操作、政策落实层面。
9月6日，包括京沪粤在内的九个省市教育部门负责人齐聚北京，与教育部就如何落实国务院办公厅转发的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》（下称“《意见》”）进行协商。
与此同时，教育部部长袁贵仁出席国务院新闻办公室举行的发布会时表示，要积极推动落实国办转发的文件，确保符合条件学生的合法权益，并提出了以城市发展需求、家长、学生三方面来“因地制宜”设定准入条件。
之前一天，被视为异地高考挑战最大的两个地区之一的上海，也已经表态，将按照此前国务院通知的要求，在年底前公布实施方案。
作为人口流入最为集中、随迁子女升学矛盾最为突出的两个区域，京沪将如何落实《意见》、为随迁子女升学设置什么样的准入门槛；两地制定的方案，能在多大程度上化解目前随迁子女面临的升学难题等等。这些不仅是公众关注的焦点，也将是考量异地高考政策落地效果的风向标。
地方因地制宜
由教育部、发改委、公安部、人力资源社会保障部四部委制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，已于8月30日由国务院办公厅转发给各省、自治区、直辖市人民政府，并要求各地有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。
这份历经一年多调研和酝酿的《意见》，对解决随迁子女升学考试提出了指导性原则，并为各地出台方案划定了最后时间表。但在方案具体制定方面，则交给地方政府“因地制宜”来操作。
国家教育咨询委员谈松华认为，解决随迁子女的教育问题是一个渐进的过程。2001年、2003年国家先后出台政策，对进城务工人员随迁子女义务教育阶段受教育权益问题，确立了“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的方针。“两个‘为主’实际上是保障了进城务工人员子女在义务教育阶段，享有接受义务教育的权利。目前这一点在全国范围来看已经基本得到落实。”他说。
但随着进城务工人员规模不断扩大，随迁子女完成义务教育人数不断增多，升学考试问题也日益突出。尤其在涉及到高考时，必须在户籍所在地报名，而由于各地高中课程不同，考试内容也有一定差异，所以一些随迁子女在流入地接受完义务教育后，就必须回户籍所在地上高中并参加高考。
谈松华认为，这对于在流入地生活时间较长的家长和子女来说，他们很难再回到原籍去上高中、参加高考。“进城务工人员的孩子受教育权利的保障和公平的对待，实际上是一个很重大的民生与社会公平问题。”
他还认为，此次国务院批复的《意见》提出，在义务教育以后，逐步解决进城务工人员随迁子女的升学考试问题。能在更大范围内、更高程度上体现教育的公平。但同时这一问题的解决也牵涉多个方面的利益和多种因素制约。
首先是中国城市化发展的区域间不平衡，相当一部分省份是人口流出省，就不存在随迁子女升学考试问题。存在这一问题的主要是东部沿海等人口流入地区，矛盾反映特别突出的又主要集中在像北上广这样的特大城市以及珠江三角洲地区。
珠三角地区小学阶段非户籍学生数占比已超过50%；北京、上海小学阶段非户籍学生数也达到了学生总数的47%。“这么大的人口集聚，需要教育资源的大量增加，要有学校、有设施、有老师，这就受现有资源条件的限制。”谈松华说。
其次是大城市日益膨胀的人口规模与城市资源承载力的冲突；另外一个就是社会管理制度还不很健全，缺乏对人口的动态管理，教育政策的制定，只能采用与户籍捆绑的办法。“因地制宜”的原则既赋予了地方解决问题的自主权、也强调了地方政府解决问题的责任。袁贵仁在发布会上表示，人口流入多的省份需要出台文件，“人家在你那省务工，孩子在你那上学，你要拿出办法，怎么解决？”
袁贵仁表示，一是要积极解决；二是要有条件准入，家长和学生都要符合条件；三是各地根据人口流动的具体状况，城市需不需要这个行业，需不需要这个群体，城市要发展多大规模，有多大承载能力，来制定具体的办法，提出具体的条件。
对于在“因地制宜”条件下，各地会设置较高准入门槛的担忧。北京大学教育学院院长文东茅表示，各个省市的条件不一样，哪个地方难度大，竞争激烈，条件就设的会高一点，从中央层面来说，也只能这么做，推出原则性指导意见，也是一种进步。
谁能最先受益？
《意见》对随迁子女在流入地升学考试的准入提出了原则性要求，“各地要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”
“不是说符合了这几个条件就可以在当地参加高考，这里面还要根据城市的情况进行区分，设定一定的标准。”谈松华说。
在对学生设定的准入门槛方面，有的地方提出有连续三年高中学籍即可在当地参加升学考试；也有的地方提出从初中开始。
根据目前已公布异地高考方案的山东、福建的标准来看，均采取了连续三年高中学籍为准入门槛。京沪的方案中，是否会设定六年的准入门槛尚不可知。
北京大学法学院教授张千帆认为，连续六年学籍肯定是最苛刻的要求了。他之前与一些随迁子女家长交流时，有家长提出，即便是考虑防止高考移民因素，高中三年加上初三一年，要求4年学籍已足够。“你这个政策出来之后，大家不说你的好，反而在挑你的不足。”张千帆说。在其看来，《意见》并没有规定最多不能超过多长时间，从理论上来说，地方要求多长时间都可以。但从实际操作上来说，如果要求过高，大多数人觉得难以符合，这些人还是会继续表达诉求。
对于《意见》提出，家长要有合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）包括参加社会保险年限等条件，张千帆建议，“要把焦点放在对孩子的要求上，而不是对家长的限制上。”
谈松华认为，地方要把基本情况进一步调研，基本上要有个底，才知道条件怎么设置，像上海正在搞积分制，就是根据城市需要多少人来设置，用积分的办法来认定，积分到多少，符合条件。“当然，城市需要的不仅是高端人才。也是根据各种不同类型的人，各种技能型人才，社会服务型人才来定。”谈松华说。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇并不乐观，在其看来，京沪异地高考放开的尺度有限，能在现有条件上放开一条小口子，已经非常不错。对北京来说，在现有户籍人口的基础上，增加有居住证人员子女的升学考试资格；对上海来说，在原有户籍和居住证的基础上，再增加少数人，仅此而已。
从2012年开始，上海已放开10类非上海户籍考生在当地参加高考，主要包括持引进类人才居住证随迁子女，在沪高校、科研机构博士后流动站在站人员的子女，海外高层次人才子女和上海市教委批准的其他特殊情况考生。据统计，截至2011年9月，上海共为37万人办理了人才类《居住证》，与高达897万人的非户籍人口相比，只有不到1/20。
一直在异地高考上未有松动的北京，此次最有可能放开的同样是持北京工作居住证（简称“绿卡”）的群体，截至2009年，持北京“绿卡”的人数也仅有两万多人。
“我想在有条件允许的情况下，地方政府还是会认真去做，这毕竟是本地的社会问题。”谈松华说。
另外区域的情况也在不断变化，其他地方发展好了，京沪的情况就会缓解。同时京沪的条件也在改变，将来两地的生育率下降，老年化严重，外地的一批年轻人进来，两地肯定也欢迎。“这个情况，要根据当时的情况来定的。”谈松华说。
未雨绸缪的家长
9月6日上午，《意见》出台一周后，来自北京市朝阳区的三位随迁子女家长到北京市教委咨询高考报名事宜。他们的孩子正在北京读高三。“这是第一次来北京市教委，之前都是每个月去教育部咨询什么时候出政策。”一位网名为“成功”的家长表示。负责接待他们的北京市教委信访办工作人员告诉他们说，15天以后答复。“成功”说，随着高考报名日期越来越近，他们一家人都非常着急。暑假的时候，他曾回黑龙江老家联系学校报名，但没有高中三年学籍，也不让报名。
在高一的时候，他也曾经和孩子商量过，把孩子送回老家去读高中，但孩子坚决不同意回去。如今，周围的一些随迁子女有的回老家了，有的到天津买房，去天津上学了，也有的在准备出国。
现在孩子班里就她一个没户口的，知道两地都不能报名，孩子情绪也很不好。“我都要崩溃了。”“成功”说。
除了像“成功”这样的高三家长外，一些低年级的学生家长则在关心北京的门槛会有多高。并极力从目前的有限的信息中，寻找标准，自我对照。教育部长袁贵仁在发布会上讲了家长需要交纳各种保险后，一位随迁子女家长立即担心，自己没交生育险怎么办？并询问哪里可以补办？
对于可能设定的连续纳税和缴纳社保的门槛，则有家长翻出北京市在购房和买车的相关规定进行对照，试图弄清“断月”、“断年”及哪种补交视为有效。
异地高考的放开，影响并不仅是这些已经在京沪工作生活的家长及学生，由此可能引起的新的人口流动趋势，也是作为人口集中流入地的京沪所关心的。
在9月6日九省市教育部门负责人参加的座谈会上，北京市教委相关负责人即表示增加招生计划可以解决录取率的问题，却难以解决城市面临的其他困难。
文东茅认为，摸清目前的外来人口底数容易，但教育政策改变后，要预测未来多少年有多少人到广东去，到北京来，很困难。“政策出来后，会引起新的人员流动，人们会根据城市设定的条件，决定来不来。”文东茅说。如果北京设定三年年限，可能有人提前三年就要到北京来读书。
“现在的随迁子女是跟着父母走，将来可能会出现父母跟着孩子走。”谈松华说。
