经济观察网 陈杰人/文 近日，中共对外发布了《中国共产党党内法规制定条例》及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两个文件，由于它是对党内规矩制定权限和过程的规范，被人称为党内的“立法法”，对此，多数舆论认为，这两个文件的出台，是党的制度建设的重要环节，符合执政党自身建设的规律，也符合公众期待。

今天的最新消息说，著名行政法专家、北京大学法学院教授姜明安对媒体透露，“目前，党内法规制定的五年规划已经启动，目前初步提出制定50项左右。”据此计划，不远的将来，党内将很快建立起一套比较系统的“法规”体系。

从最善意的角度看，党内“立法法”的出台和“法规”的系统化建设，确实有利于解决当前党内规矩林立但又规矩混乱的局面，如果这样的“法”能够规范党内的规矩制定秩序，梳理各式各样的规矩，确保党内纪律严明、上下有序，也会有利于提高执政党服务民众的效率，有利于反腐败建设，有利于在党内普及规则意识和权力制衡意识。

不过，对于这部被主流官媒普遍盛赞的党内“立法法”和党内的立法计划，笔者还是要表达一些忧思。因为在我看来，这些问题会涉及到中国的法制统一、宪法至上、依法治国、人权保护等一系列严肃话题。提出这些忧思，有利于防范某些不良现象的发生。

根据中共多次的政治报告和高层精神，中国建设法治国家，任何组织、单位和个人，都应当在法律的范围内活动，中国共产党各级党组织及其党员也必须模范遵守宪法和法律，并以法律作为评价自己行为的准则。

现在党内颁布了“立法法”，并在概念上明确宣称自己的党内规矩叫“法规”，首先就容易在概念上混淆党内法和国家法的区别，给人以全国两套法律体系的错觉，也容易让人无所适从。其次，鉴于党的权力事实上大于一切的状况以及党组织深入渗透至全国各个领域和角落、党员数量庞大等现实，党内“立法法”的出台，更容易误导人们顾此失彼，忽略国家法而重视党内法。

以“双规”制度为例，众所周知这是一个党内规矩僭越国家基本诉讼法制度乃至不符合人权保护原则的不良制度之一。现在，诸如“双规”这种倍受批评的制度，如果通过党内法的方式固定下来并巩固其合理化印象，就更容易打乱国家的法治秩序。我们想象一下，倘若以后在近1亿党员之中，需要时刻面对国家法和党内法两个不同的甚至某些内容有很大冲突的制度体系，那这个国家将会陷入多么巨大的矛盾之中？

因为党的权力至高无上、党的工作渗透面广、影响力强，党内“法规”的制订，还可能导致今后的公共管理中重党内法而轻国家法的局面。我国宪法在序言中明确了中共的执政地位，也在第五条明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”既然如此，党内即便要推行“法治”，最好的办法就是公开宣布一切行动和规矩，都依照现行国家法，而不是自搞一套、自成体系，否则，就有矮化宪法、否定宪政之嫌。

我理解执政党党内“立法”的苦衷，因为过去多年来，党内的规矩太多、上下级之间除了简单的组织服从，其实缺乏规矩引导，也缺乏权力分配机制。但是，要解决这个问题，其实非常简单：就是在党内明确规定，所有一切活动和权力规制及秩序理顺，都按照法律的规定进行，任何党组织或个人违反法律，都必须受到追究。甚至于，如果执政党真的大度和自信，完全可以通过自己的力量修改现行《行政诉讼法》，明确规定将各级党组织和党员的职务行为纳入到该法的调整范围，根据党对公共生活的实际控制权，明确规定党的活动参照行政法的原则予以定性，并接受司法的监督。

也许在有的人看来，党内“立法”是党纯洁自身、规范自身的创举，但这些人没有明白——要规范和纯洁党，真正的好办法，就是重新明确党的群众路线，将党和党组织放到13亿国人面前接受审视和监督，打破过去党的权威不可挑战、党的干部不可质疑、党的路线不容否定等自我神化做法，让自己从神坛回到现实，最终实现党和人民的血肉联系与心心相印。