经济观察网 陈继瑜/文 目前，中国的地方政府债务问题愈演愈烈，今年全国两会上，国家审计署副署长董大胜估计，各级政府总债务规模在15万亿~18万亿。各地的地方债务总余额呈现上升的趋势，同时受今年宏观经济的影响，地方的财政收入却不乐观，某些地方不得不“借新债还旧债”、“借钱发公务员工资”，导致其地方债务余额越来越高，地方债务违约风险激增，甚至个别地区公共投资项目拿地方财政作担保、个别政府官员坦言“城投债”只支付利息不偿还本金，其窘境基本可以用“财政悬崖”来形容。种种事实敲响了中国地方债务的警钟！从欧洲希腊、葡萄牙、爱尔兰等公共债务危机的国家债务管理问题上看，一个国家、区域政府的公共财政问题如果没有得到有效的控制，其唯一演变结果将是地方政府的破产。中国目前的地方债务危机，从经济管理思维、目前的区域经济指标上观察，和欧洲的债务国家的特征越来越相似，同时资本市场的流动性不足问题，进一步加大了政府债务违约的风险，这不得不引起我们经济工作者的高度警惕。

欧债危机的经济特点

就欧洲希腊、爱尔兰、葡萄牙等出现公共债务危机的国家而言，其背后有着深刻的国家公共财政的社会、经济成因、隐忧，2008年后的宏观经济呈现恶化的发展趋势，欧洲上述政府负债余额持续增加，负债总额占GDP比率持续上升，与此同时经济增长速度持续在低位徘徊，其中一个关键问题是负债率的持续攀升和增长率之间的差额日渐扩大。以葡萄牙2010年公共经济为例，全年新增债务138.644亿欧元，约合当年葡萄牙GDP 8.3%，同样其债务余额折合当年GDP的85.9%，当年其全年GDP增长1.4%，其年度经济增长和负债增长的差额是6.9%（即8.3%-1.4%）。其中在经济增长率和税收有关，而负债和偿还利息成正比，体现在公共财政问题上，两者的差距实际上反映了公共预算管理的管理质量水平。也就是说，当一个区域经济的公共债务规模和其宏观经济出现背离的时候，其政府出现公共经济危机的概率将大幅上升。

凡是公共经济出问题的国家有几个共同的经济特征，在经济理论方面，决策者的一个普遍过错是：过度相信凯恩斯主义的刺激经济效果，认为在短期内可以获得足够的财政收入现金流，而忽视了区域宏观经济的极限边界问题，如爱尔兰的经济复兴计划就是最好的注脚。其次，所有出问题的欧洲国家，其公共经济都没有建立相应的经济模型，其决策者对于《计量经济学》的认识相对比较淡薄，没有定量分析的概念。第三公共经济违约风险方面，都没有设立或者没有严格执行相应的“止损点”、“阈值”等风险防范措施，整个公共经济制度抗风险能力很羸弱。在静态的经济指标方面，其资产负债率超过了其极限的负债水平。其次其宏观经济状况普遍不乐观，导致其公共经济的财政收入现金流出现枯竭。第三，其债务余额每年出现递增问题。第四国家全年的公共经济的盈余少于必须负债支付的金额，导致流动性出现问题。第五，借新债还借债。第六政府存在客观的投资冲动。在动态指标方面，出现债务危机的国家的财政收入相对于每年的“负债利息和到期偿付债务之和”，显得严重不足，如希腊的旅游业在08年经济危机之后，公共经济受到较大影响。其次在新的融资成本方面出现大幅提升的问题，如希腊的短期国债的收益率达到了9.3%，大大加剧了其融资困难，并提前引爆了债务危机。第三，新增的投资对于整个税收的效用偏低，大量的投资导致了大量的负债，受到区域宏观经济资源最大边界的制约，却没有办法在短期内产生足够的财政盈余，因此不得不宣布政府公共经济破产。这一点爱尔兰的风力发电项目投资就是教训。

中国地方债现状

就中国当前地方政府的《公共经济学》而言，政府的支出、收入两者的不均衡关系导致了地方债务发生，很多地方于欧债危机前兆有相似之处。地方债务的违约的问题，则是债务动态管理的问题，即我们的举债投资不能够产生足够的投资收益，来偿还到期的债务及其利息。一般地方政府的财政收入主要来自税收和卖地收入。税收是一个长期的经济资源禀赋整合的结果，其各地的税源受到了当地的经济条件、人口自然增长率、宏观经济周期等因素的制约，短期内激增的可能性很小。而卖地收入则不然、短期内可以增加政府收入，但是其结果会导致地方房价的上涨，在经济不景气情况下，土地出让拍卖往往出现流标的问题。从某个角度而言，地方政府债务违约的问题，其关键就是“地方政府对于宏观经济周期波动条件下的税收、卖地、投资三者内在的制衡关系作出了错误的研判”。

客观的说，目前我们的地方债务实际上是多个综合原因造成的，首先是不科学的官员经济政绩激励导向。我们对于官员的政绩的考核建立在一种“非科学的公共预算管理基础上” （投资越多，政绩越大，升官越快），导致官员们有一种基于政绩动机的、潜在的、盲目的负债投资冲动。同时在政府预算赤字方面做“小动作”：模糊政府债务的数量、提前增收下一年度的税收、非法增加额外的收费项目、不履行到期的政府投资合同支付义务、延迟支付本年度应该支付的支出等等，在经济制度领域，我们没有树立“基于法定时间序列”的“平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控”的公共经济管理“科学绩效价值观”。其次政府官员的短期任期制度，促使官员往往对于短期利益更加看重，而忽视了“跨越政府官员任期”的潜在经济风险。我们目前对于官员的经济绩效考核，往往忽视了长期的区域战略利益，而仅仅关注短期内的、由于举债投资造成的、存在潜在偿付危机的“政绩”。因此我们现在很多地方看到了政府官员投资的冲动，曹妃甸、鄂尔多斯等地方的投资造成了烂尾楼的结果。第三、我们的地方债务危机和官员的经济知识素养有关系。凡是出现地方政府债务违约的，非经济、金融专业毕业的官员，其潜意识中对于举债投资的融资成本和风险管理意识淡薄，这也成为我们地方债务管理的一个巨大风险敞口。第四，尽管我们有《中华人民共和国预算法》、《国发（2010）19号》等法律、规章文件约束地方债务管理，但是实际的管理效用并不乐观。其中关键在于：地方人大对于地方政府的经济绩效监督力度偏弱，对地方政府官员的经济违纪惩戒力度偏轻（没有引进降职措施），对于各个潜在的公共经济债务风险敞口没有进行“细分化的应对”。

管理控制对策

就地方债务管理而言，其本质是公共经济管理中基于连续时间序列的“资源配置效率”问题。西方有很多公共经济管理理论，就《宏观经济学》而言，一个城市的极限负债能力必须依赖其内在经济资源禀赋、动态经济发展的各个制约条件，政府必须重视区域公共经济的内在制衡机制，重视不同经济条件下区域经济的动态均衡框架问题。就《金融学》而言，我们必须确保政府的偿债能力和公共投资的管理能力，明确“负债的融资成本”相对于城市的“经济价值增量”的对比关系。就《发展经济学》而言，短期的负债有利于增加国民福利，但是会加剧未来后代的偿债负担。我们必须关注：“公平和效率”，以及“当前与未来社会的福利分配问题” 。从长期角度观察，依据“戴蒙德定理”，在动态环境中，地方债务的融资利息率和未来的人口增长率之间的比较关系，决定债务动态决策的效率，即利息率高于人口增长率时，地方政府负债增加会社会资源配置远离“利息率和人口增长率的最优平衡状态”，并降低社会福利水平。反之有利于提高社会福利。就《财务学》而言，其实际上类似于公司财务战略的“安全性和适度扩张性”二者的均衡管理。就《计量经济学》而言，我们必须重视区域公共经济模型的动态发展变化。其内在的各个经济参数具有相互制衡的关系，整体上属于一个动态的公共经济模型，依据“阿罗——德布鲁经济模型”，其总是从一个“均衡框架形式”向另一个“均衡框架形式”发展。对于公共债务管理，美国于1982年通过了《格拉姆——拉德曼——霍林思法案》，力求在公共经济均衡管理过程中，通过平衡预算和经济赤字控制的手段实现政府公共预算的良性运转。相对而言，我们的地方债务缺乏一个清晰的认识及其有效的经济立法管理控制手段，《中华人民共和国预算法》和《国发（2010）19号》文件没有在宏观经济、公共经济等领域实现系统控制的功能。国务院参事夏斌认为：目前中国的经济风险同时包括了房地产风险、金融风险、地方债务风险。实际上三者在地方债务问题内部存在相互交错的关系，牵一发而动全身。其地方性债务的系统性风险和区域性风险在局部地方有可能同时爆发。目前我们的地方债务风险，其管理控制对策必须针对其“动态的风险敞口”，针对“安全性和适度扩张性双重均衡要求”目标建立科学的管理措施。

首先，我们应该立法明确经济审计的各个经济参数，对各个县、市的公共财政情况建立基本档案及其数据库，依托“连续时间序列”历史数据，将债务规模、投资收益情况、贷款周期、地方经济资源禀赋、税收、政府开支、卖地收入、融资成本等历史参数一并纳入整个公共经济决策范畴，依托“数据包络线（DEA）”技术分析整个区域的经济参数，并在此基础上建立地方的债务模型，由此计算该地经济资源禀赋条件下最大的负债负载能力。同时建立“地方债务于税收（含卖地收入）的自动制衡立法”，当债务超越了某个税收法定界限，政府必须自动执行削减公共开支的程序（如裁员、削减公务员工资等等），藉此建立地方政府“债务——税收的均衡自动控制系统”。藉此杜绝因为盲目扩大负债规模导致的地方政府违约问题。

其次，如果将一个地方政府比喻为一个公司，为了防止其出现债务违约，必须强化其“资产负债表、损益表、现金流量表”等三个报表的各个参数管理。因此对于涉及政府经济债务管理的各个经济指标从严予以管理。其中首要指标“负债总额/GDP”必须设定一个阈值（欧盟是60%），其次地方债务的流动性指标必须予以保障，“利息保障倍数（上年度财政盈余/本年度必须支付的利息总额），也应该设定一个大于2的数值。第三，各级政府必须对下年度的宏观经济条件下的最低财政收入总额有正确的估计，严禁高估。并在此最低财政收入总额的基础上明确本年度负债规模和还债进度。第四必须建立“负债于盈余”相平衡的理念，公共财政的盈余越多，则相应的负债承载能力越强。第四，积极扩大地方税收的税源，同时遏制、限定“土地出让收入”在年度财政收入中的比例（建议最高不得高于25%），防止地方财政收入对土地出让的过度依赖（造成房价泡沫的恶果，诱发房地产金融风险），藉此在中长期建立稳定的税源机制。确保地方各级政府有一个稳定的、抵御宏观经济风险能力强的现金流。

第三、我们的公共经济立法必须予以适度改进，其中的《中华人民共和国预算法》应该予以修改，将公共财务静态财务环境的绝对安全（《预算法》第三条），改变为“动态环境下的安全、均衡、可控”，同时兼顾地方经济的扩张性需求和安全风险保障，藉此促进地方经济的良性发展。同时对公共经济的各个风险敞口予以明确的立法制度防范措施，责任落实到人，严禁牺牲政府公信力谋求地方政绩建设。第四强化地方政府经济绩效的科学管理，树立“平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控”的公共经济管理“科学绩效价值观”，并在此基础上建立政绩考核制度，遏制地方官员不顾债务风险盲目追求政绩的冲动。第五，建立每一任地方行政官员的“即期经济责任审计制度”，合理评估其负债、投资的经济效益、风险。第六、强化商业银行的法人地位，依据《商业银行法》规定，确保银行的独立的经营自主权，严禁地方政府对于银行的非法干涉，由地方国资委出资的区域性银行行长应由人大常委会任命，并采用长期任期制（5年以上），运用权力制衡的手段构筑金融风险“防火墙”，彻底杜绝地方债务风险向金融系统延伸的风险。第七，对地方公共财政的审计结果，应在每年3月份前当地报纸上予以公示，明确当地政府当年的公共经济管理综合情况及其面临的债务风险。

第四，从我们区域经济的中长期债务管理角度而言，我们应该尊重“戴蒙德定理”，妥善处理负债水平、利息率、人口增长率和社会福利的关系。鉴于目前中国的老龄化社会进程加剧，未来的“人口自然增长率”将呈现一个负增长的态势，其人口红利将慢慢减少。因此，过度的地方负债将成为区域经济中长期发展的障碍和负担（欧债国家目前窘境），按照国家的经济战略发展要求，我们应该立法规定地方政府的负债水平应该予以适度梯次减少，并保持一个稳定的水平，构成区域负债的一般均衡形式（负债总余额基本不增加，政府债务偿付能力强，其负债增加速度基本和人口增长率相当），谋求社会福利最优化管理，这样符合整个社会的经济发展规律。

“地方债务问题”不是一道免费的午餐，更不是为了获得“飘渺的政绩”想吃就吃的“唐僧肉”。其管理的关键在于：正确认知债务的经济属性，尊重经济规律，藉此谋求政府在经济管理过程中的资源配置的最优结果。同时必须尊重债务本身的契约属性，严格履行偿债义务，树立“平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控”的公共经济管理“科学绩效价值观”，兼顾社会发展进程中的“公平和效率”，确保负债管理的“安全性和适度扩张性双重均衡要求”，积极构建区域经济的动态“一般均衡形式”，使之切实发挥“经世利民”的社会本质效用！