经济观察报 记者 刘金松 彭梦飞 2014年，北京“控人”力度再次升级。在前不久召开的北京市委十一届三次全会上，北京市长王安顺在部署新一年经济社会发展的六项重点任务时，列在首位的即是“破解人口资源环境矛盾，坚决控制人口过快增长”。
不出意外，即将召开的北京市“两会”上，如何落实“控人”任务将再次成为代表们热议的焦点。在北京市人大于去年12月底召开的一次座谈会上，已有代表提出，北京应提高低端产业的门槛，围绕服务、职能定位制定产业负面清单，严格控制人口。
首要任务“控人”
根据北京市统计局公布的数据，截至2012年末，北京市常住人口达2069.3万人，已远超北京市规划人口的上限1800万。而且根据目前的增长趋势，北京仍在以每年增加超过50万人口的速度迅速膨胀，如何应对人口增长与环境资源的压力，一直是北京近几年努力解决的难题之一。
资料显示，在北京市的人口增量中，户籍人口增加对全市人口增长的贡献率不到四分之一，另外超过四分之三的增长来自外来人口的贡献。因此北京“控人”的主要目标即如何限制外地人口的流入和现有外地人口的疏解。
北京市自2009年提出“探索建立人口调控目标责任制”以来，不断通过推行居住证制度实施“以证管人”，通过整顿出租房、群租房等实现“以房管人”，通过对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入标准达到“以业控人”。甚至在北京一些郊区县出台了“封村”等极端措施疏散外地人。
在多管齐下的“控人”措施下，北京的人口增速有所下降，从“十一五”期间的年均增长超过60万人，到目前年均增长约50万人。但与北京“控人”效果相伴随的则是对其“控人”措施的争议，其一些强力调控措施往往被贴上“排挤外地人”的标签，一些郊县推出的“封村”等措施更是被舆论批评简单、粗暴。
一位政府的研究人士表示，北京市近几年的地方两会政府工作报告里，人口问题始终是一个雷区，“不敢轻易碰，但形势有时候又逼迫你不得不去碰”。在北京市2012年的政府工作报告中，沿用多年的“人口调控”提法一度消失，代之以“人口服务管理”。
长期关注北京市人口问题的北京市人大代表、北京大学社会学系教授陆杰华表示，这几年北京都是把人口调控作为重要目标，今年把它放在全年六项经济社会发展重点任务的第一位，也是和去年底召开的中央城镇化工作会议精神相统一。
在中央城镇化工作会议关于“推进农业转移人口市民化”的任务中提出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”北京正是需要严格控制人口规模的典型代表。
事实上在北京市官方看来，北京市人口与环境资源的矛盾已经达到了极限。北京市副市长戴均良在与人大代表座谈时表示，北京的人口去年底是2069万，现在超过2100万，“这个数字已经非常庞大了，已到了北京承受的极限，必须解决。”
北京市副市长陈刚也表示，北京确实到了非常重要的时期，各种矛盾比较集中。根据之前的调研，北京本阶段的发展强度和速度甚至达到全世界最强和最快，远超城镇化高速发展时期的伦敦、纽约和东京，以至于空气、交通和水资源等都变得非常紧张。
拟设产业负面清单
在北京的诸多人口调控方式中，“以业控人”正在成为主要选项。吸引大量外来人口的低端产业成为最早的突破口。
北京市人大常委会在一项关于“合理调控城市人口规模”的专题调研报告中曾建议，政府应出台措施，“减少对低端劳动力的需求”，“对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货店、小食品店等各类场所实行强制退出机制”。
事实上，从2011年开始，北京就开始对小百货、小食杂店等17类业态提升审批准入，约涉及30万户商业主体、100万名流动人口。实施“以业控人”的第二年，北京个体户骤降了14万户。
最早实施“以业控人”的北京市顺义区，调控效果更是明显。据统计，通过调整产业结构、整顿小食杂、美容美发等“五小门店”和小百货、小建材等各类市场，该区流动人口增速比高峰时期下降40%，其常住流动人口仅是北京同等规模区县流动人口数目的一半左右。在整顿、疏散“五小门店”等官方认定的最低端劳动力后，北京调控人口的业态层次也在升级。据北京市发改委相关负责人表示，目前北京正在系统梳理中心城内的城市功能，哪些是服务首都功能的，哪些是服务全国性、区域性的功能，哪些是与市民相关的。服务区域性的功能，就要向外疏解。
服务区域功能的北京动物园服装批发市场（“动批”）成了首批需要疏解的对象之一，这里同样是外来人口的聚集地。根据2013年的初的统计数据，动批约有服装批发摊位1.3万个，从业人员超过3万人，日均客流量超过10万人，物流企业20余家。如果加上其带动和辐射的相关产业，一个“动批”吸纳的外来人口远超10万人。与之相类似的北京大红门批发市场、新发地、十里河批发市场同样吸纳着数十万流动人口。
不过与清理“五小门店”相比，疏解包括“动批”在内的批发市场难度更大。在“动批”经营服装生意多年的胡星表示，三年之内搬不成，里面牵涉的利益太多。市场搬迁了，我们的损失谁补偿？在“动批”，一个4平方米的摊位，年租金就达18万。而对于一些花数百万买下摊位的商户，市场搬迁带来的损失更大。一位市场工作人员更是直言，“我们买的可是五十年产权，现在让我们搬，除非政府把我们未来三十年的损失给补回来。”
陆杰华认为，一些人口调控的办法之前都提到过，只是行政落实比较困难，不是说政府下了决心就能做到。在其看来，此次针对批发市场的“以业移人”也还是有难度，一方面要严格控制人口数量；一方面要保护流动人口权益。怎么去平衡和协调，是很重要的一个方面，毕竟政府不可能靠行政和驱赶的方式达到目标。
在北京市人大于2013年12月底召开的一次座谈会上，已有代表提出，北京应提高低端产业的门槛，围绕服务、职能定位制定产业负面清单，严格控制人口。
功能疏解是关键
如何界定低端产业，把哪些产业列为负面，也存在着不同看法。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究处处长范毅认为，不能简单通过业态来界定是否低端和负面。有些批发市场和百姓生活息息相关，如果把这些产业作为负面产业清理出去，肯定会给百姓生活带来不方便。就“动批”来说，它不仅仅是一个批发市场，实际上已经成了一种城市的记忆，中央城镇化工作会议不也提出要留住城市的记忆吗？
范毅曾参与过对北京市人口问题的专题研究，在和一些其他中心城市对比时发现，一些所谓的低端产业却有着旺盛的生命力。以纽约为例，其从1990年到2009年的就业结构变化中，批发零售的就业人口并没有减少，就业人口减少最严重的是制造业，金融行业就业人口也呈现了下降趋势。就业人口增长最快的是服务业，比如说医疗服务、教育培训服务，包括现在我们说的一些所谓低端产业。
在范毅看来，城市的功能就是为了让人们生活的更方便，现在之所以要把人口控制住，是因为我们觉得人口数字太大，使得城市运转缓慢，生活不方便。但是如果我们在控制人口的同时，把一些所谓低端产业赶走，又为城市居民生活制造了新的不方便，也是得不偿失。
北京“控人”的同时也在搞一些大规模的招商引资。在范毅看来，虽然门槛设的高，但是只要你企业有投资、有发展，这样的发展就会带来就业机会，就业机会的增多，一定对人口是有吸引力的，而且高端的产业也需要中端、低端的产业来服务。
“最需要的和最不需要的都是相互关联的。”陆杰华说。在其看来，人口疏解最主要的还是要功能疏解，功能不疏解，人口都是服务一方需要的，你把一个小商品市场迁出去，还会再出现另外一个小商品市场。北京现在最需要疏解的是行政和商业功能。陆杰华建议，政府在调控人口时应注重发挥政府和市场的协调作用，最终形成“政府决定规划，市场决定岗位，个人决定去留”的良性机制。
北京的疏解方案未定，临近北京周边河北的一些商业项目已开始打起了产业转移牌。不仅有商业项目到“动批”招揽商户，就连一家位于廊坊开发区的房地产企业销售人员也表示，“动物园批发市场要搬过来了，房子过了春节就涨价，一平米至少涨800元”。
尽管市场管理方不断安抚商户，“动批”搬迁是谣言，是河北一些新建批发市场故意误导，但胡星还是决定抽时间到几个传闻中的搬迁地去看看。“真要搬过了，那里的房价还不得翻番。”胡星说。
