预算不再是“天书”

席斯
2月28日，58岁的朱志刚被任命为全国人大常委会预算工作委员会主任。

这是一种颇有意味的身份转换。此前，他担任财政部副部长，主管预算司。在去年的一个内部会议上，他曾直言某些中央部委上报的拨款申请无异于“编天书”。现在，他所在的预算工作委员会将协助全国人大财经委承担审查预决算、预算调整方案，并监督预算执行方面的具体工作。

在本周召开的全国两会上，人大代表们将审议财政部提交的2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案报告。此前的信息表明，过去几年全国人大常委会和全国人大代表呼吁的多个问题，将在此次得到解决。

看懂预算

本报获悉，全国人大财经委和预算工作委员会从今年1月中旬开始审查2008年预算草案，近日已就此与财政部进行了沟通。

针对2008年的预算草案，一些全国人大常委反映：科目更清晰，支出更具体，容易看懂每个部门用多少钱干什么事了。

每年两会期间，都有代表反映，预算草案“外行看不懂，内行看不清”，人大监督没有实际意义。

“预算编制过于粗，不用说2000多名代表，我们这些专业的代表也看不懂。”全国人大常委、九三学社副主席贺铿说。为此，全国人大常委会每年都在强调预算编制的细化和准确性。

2月28日，财政部预算司副司长李承在中国政府网在线访谈中表示，目前，预算编制已进一步细化，这包括报送人大草案的逐步细化。

比如用于教育方面的一笔资金，草案可以看出是用于普通教育还是职业教育，如果普通教育里是用于中小学，还能看出中小学是把这个资金发工资了还是盖楼了，还能看出钱是教育部用了还是文化部支出。草案对财政资金的整个来龙去脉以及资金走向能够比较清晰地反映出来。

财政部预算司巡视员王卫星说：“我们提供的预算首先要让全国人民知道，让人大代表了解，政府预算到底是怎么安排的，到底体现在哪些方面。”

预算编制中支出项目子项2007年还只有5项，2008年预算中已经增加到40多项。

为此，财政部从去年6月就启动了2008年预算编制工作，这是历年来最早的一次，过去预算编制时间只有4个月，2007年已经延长到9个月，目的就是希望预算单位能够更细致、精确地编制预算。

为进一步提高预算透明度，全国人大预算工作委员会还要求从2008年起，进一步增加向全国人大报送预算的部门数量。

为此，财政部在去年11月初以急件方式发出《2008年中央部门预算编制补充通知》，明确提出，增加报送全国人大审议的部门10家，这样，将有50个中央部门的预算接受人大审查。

2008年1月15日，财政部将国务院批准的中央预算(草案)报全国人大常委会预算工作委员会。

全国人大对此事非常看重，他们认为，这一环节的审查并非流于形式，每年全国人大预工委都会在这一环节的审查中找出一些问题，并要求各部门加以改正。

财政部与人大的接触

除了预算本身的细化，超收收入纳入预算、接受监督，转移支付立法以及全国人大预算审查部门范围扩大等多个全国人大提出的要求也正在逐步得到解决。为此，财政部与全国人大财经委和预工委进行了频繁的接触和沟通。

去年10月，财政部派一名副部长前往全国人大，汇报关于2007年超收收入的使用计划，希望得到全国人大的支持。

这在历史上还是头一次。超收收入是财政收入超过年初预算的部分。过去，这部分财政收入怎么花，全国人大事后才会知道。这几年，全国人大一直希望财政部门事前报批。

汇报中，财政部提出，2007年的超收收入将部分安排在2008年预算中。财政部科研所所长贾康评价说，这是一个带有进步意义的分配框架。进入预算程序就意味着透明度提高，而且在很大程度上排除了在桌子底下暗箱操作的可能性。

财政部也提出了将超收收入用于八个方面的想法，希望得到全国人大的支持。八个用钱的地方分别是，教育、医疗卫生、环境保护、社会保障、食品安全、解决历史遗留问题、减少赤字、适当增加预算稳定调节基金。

此后，财政部还数次与预工委和财经委进行沟通讨论，将这个初步安排变成数字化的计划。

对超收收入的使用，全国人大一直希望财政部能够提供支出的详细单子，像审查预算一样审查一遍。

目前财政部已经安排了部分超收收入，按照原来的安排，主要用于上述八个方面，在支出前后都与全国人大进行沟通，得到了全国人大的支持和监督。

据悉，去年7000亿的超收收入将有一半纳入2008年预算中。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，超收收入将逐步结转下一年度预算中安排，接受全国人大的监督。

今年 《预算法》修订工作将继续进行，贺铿表示，全国人大坚持把人大对超收收入的监督职能写进《预算法》里。

据财政部国库司消息，2007年，中央对地方转移支付达13991亿元，其中，专项转移支付6898亿元，占49.3%。一般转移支付2500多亿元。

据财政部预算司透露，2007年财政部起草了《财政转移支付暂行条例（讨论稿）》，涉及转移支付管理的基本原则、各部门的职责分工、转移支付的具体内容和形式以及检查监督和法律责任等内容。

下一步，财政部还将配合全国人大开展转移支付立法研究工作，推动转移支付制度建设。

八届人大在全国人大财经委员会设立了预算工委。在中国预算改革过程中，全国人大的推动力逐渐体现并有强化趋势。

2003年，广东省人大和广州市人大在地方两会期间要求财政部门提供预算大本而不是只有几页的预算报告。这一呼声引起很大反响，今年北京市宣布给人大代表看大本，而且会后不会收回“大本”。

这意味着除了在两会期间，代表们可以利用一年的时间研究预算。

预算改革涉及多个部门和地方利益，改革阻力非常大，中国政法大学教授蔡定剑在北京大学组织的一次座谈会上表示，从策略的角度来讲，财政部门应借助全国人大，把细化的部门预算交给人大，让人大真正发挥审议作用，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程，让人大作为这个制度的支撑点，预算的决定权力转移到人大。这样，财政部门的改革才有意义。