2009-07-21

新望孙万松王胜光周人杰周宇万庄

“2008-2009年度中国开发区投资潜力评价报告”(一)

报告一：改革开放以来中国大陆开发区发展的经验与教训

从1984年第一个经济开发区——大连经济技术开发区的正式设立开始，经过二十多年的发展，中国开发区已经发展成为由大量不同种类、不同级别的高新技术开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、生态经济区等组成的遍及全国各地的发展格局。

1.1开发区的发展历程

我国开发区从20世纪80年代初设，发展的历程大体上可以分为三个阶段：

1.1.1起步阶段（1894—1990年）

从1980年开始，我国先后兴办了深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区；随后在1984年9—12月，大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等10个经济技术开发区相继获国务院批准建立；到80年代末，又有福州经济技术开发区、上海闵行、虹桥经济技术开发区、漕河经济技术开发区4个国家级经济技术开发区获批成立。这样我国的国家级经济技术开发区到此时已达14个。

这一阶段，开发区主要依靠国家的优惠政策在处女地上开拓，形成了对外资具有一定吸引力的投资环境，同时在资金、技术、人才管理、信息等方面做了初步的积累，兴办了一批台资、合作、独资企业。经过大胆探索，艰苦奋斗，为下一阶段的大发展奠定了基础。第一，利用国家的优惠政策，探索出具有中国特色的开发区基础设施建设模式，每个开发区均在一定区块内完成了适合外资进入的基础设施，具备了加速发展的物质基础。第二，逐步建立并完善了开发区管理的基本模式与法规体系。第三，进一步明确了开发区的发展方向。各开发区通过大胆实践和相互借鉴，逐步统一认识，在“四窗口”——技术窗口、管理窗口、知识窗口和对外政策窗口发展宗旨的基础上，确立了更为务实和更为准确的“三为主”——“发展工业为主，以利用外资为主，以出口创汇为主”的发展方针。

然而这一时期开发区规模不大、形式较为单一，开发区企业的技术含量低，以劳动密集型为主，技术转让或技术转移很少发生，产业结构以服装、食品、饮料等轻工业居多，企业相互间的合作很少发生。开发区大多是“孤岛型”，远离母城，呈相对封闭的动作状态。

1.1.2成长阶段（1991—1997年）

进入20世纪90年代，随着沿海地区发展外向型经济战略的快速推进，特别是在1992年邓小平南方谈话坚定市场经济和对外开放的政策后，开发区迎来了蓬勃发展的时期。开发区的层次由国家迅速扩展到省、市、县及部分乡镇，开发区的地域也由沿海推进到沿边、沿江乃至内陆省会城市，形成遍及全国的开发区建设热潮。国家此时对开发区的态度是一边发展一边整顿，整顿的重点是开发区盲目占用土地。尤其是1993—1994年以宏观调控为契机，市县级的开发区数量大大压缩，很多不具备条件的开发区被摘牌。

但是国家级的各类开发区却在清理整顿中获得提高，并且快速成长。这一阶段，我国的高新技

术产业开发区在深化改革，扩大开放的有利环境中获得了快速发展。据不完全统计，到1996年为止，我国共有国家级经济技术开发区32个，国家级高新技术产业开发区52个，国家级旅游度假开发区11个，海关总署审批的保税区13个。总计国家级开发区有百余个，省级开发区四百多个，其他乡以上开发区则有近万个之多。开发区不仅数量大增，且类型多样，呈现出从工业区、自由港区、保税区、旅游度假区、高新科技园区的多元发展格局。

开发区的产业结构也从比较单一的轻加工业，转变为多元产业，汽车、电子、计算机信息设备、化学化工、装备制造等产业成为国家级开发区的占主导性地位的产业。引进项目的技术含量和技术水平明显提升，直接推动了我国工业现代化的进程。

1.1.3发展阶段（1997年至今）

1999年，我国为了改变区域发展不平衡的趋势，开始实施西部大开发战略。随着西部大开发战略推进，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立开发区。2000年2月，国务院批准设立合肥、西安、郑州、成都、长沙、昆明、贵阳7个国家级经济技术开发区；同年4月，南昌、石河子2个国家级经济技术开发区获准建立；7月又批准呼和浩特、西宁2个国家级经济技术开发区。2001年批准建立南宁、太原、银川、拉萨4个国家级经济技术开发区；此外，苏州工业园、上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开发区5个园区也成为开始享受国家级开发区政策的工业园区。2000年4月，国务院正式批准设立出口加工区，首批批准进行试点的有15个。后来在2002和2003年又分别增加10个和13个出口加工区，使总数达到38个。到2003年底，全国共有国家级开发区194个，包括经济特区5个，经济技术开发区54个，高新技术产业开发区54个、出口加工区38个、保税区15个、边境经济合作区14个、旅游度假区11个以及台商投资区4个。

目前，我国开发区正进入一个新的转折时期，它们中的大多数在产业结构调整、综合配套建设、社区功能完善方面都普遍面临着“第二次创业”。

从我国开发区的整个发展来看：我国开发区经历了经济特区——沿海开放城市——沿海经济技术开发区——沿海及内地经济技术开发区、高新技术产业开发区的发展过程，这个过程是由点到线，由线到面的过程。设立经济技术开发区，是我国从计划经济向市场经济转型的过渡需要，也是扩大吸收国外直接投资、促进出口、参与国际分工的需要。经济开发区的发展，成为提高技术进步，促进产业结构调整，加快经济增长的重要动力。开发区的规划建设、发展速度和规模质量已经成为城市化发展的重要影响因素之一。

1.2开发区的发展绩效

1986年夏天，邓小平在天津开发区写下“开发区大有希望”的题词，开发区遂成为中国改革开放的弄潮儿。在20多年的历程中，开发区为我国的社会主义建设和探索改革开放之路发挥了重要作用。

1.2.1我国开发区经济发展在规模和质量上优势明显

“十五”期间，54个国家级开发区地区生产总值年均增长34.51%，对全国国内生产总值增长的贡献率达到6.2%以上。“十五”期末，54个国家级开发区共实现地区生产总值8159亿元，占全国国
内生产总值总量的4.49%；工业总产值达到23377亿元，“十五”期间年均增长37.77%；工业增加值达到5981亿元，“十五”期间年均增长35.24%；税收总收入达到1219亿元，“十五”期间年均增长32.77%；国家级开发区对所在城市经济增长的贡献日益突出，地区生产总值占所在城市的比例达到10%—30%，形成了区域经济发展的重要增长极。进入“十一五”以后，国家级开发区的经济增长依然强劲。2007年，全国54家国家级开发区实现地区内生产总值12695.96亿元，工业增加值9199.70亿元，工业总产值38426.28亿元，税收税入2036.77亿元，出口1780.84亿美元，进口1527.95亿美元，实际使用外资金额173.21亿美元，依次分别比上年同期增长25.48%，24.1%，27.28%，29.73%，19.23%，14.18%和17.77%。其中，地区生产总值和实际使用外资金额分别高于全国增幅14.02和4.17个百分点。

国家级开发区实行集中开发、集中供应、合理规划的运作方式，利用产业集群的优势，正成为土地和能源节约利用率最高的区域之一。国家开发区以不足全国4%的建设用地，在2006年创造了约占全国4.8%的GDP、4.2%的税收；平均每平方公里工业用地实现工业增加值约13亿元，工业总产值53亿元，创造2.75亿元税收，吸纳近8000人就业。在取得这些成就的同时，国家级开发区万元工业增加值综合能耗仅占全国同期水平的约25%，单位工业取水消耗不足全国平均水平的9%，走出了一条科技含量高、经济效益好、资源污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。

与此同时，国家级开发区产业结构不断优化，产业链条逐步延伸，产业聚集效应日益明显，成了国际产业分工和国际市场循环的重要环节。国家级开发区已经形成了电子信息、交通运输设备、电子器械及器材、生物医药、化学原料及制品、航空航天和食品饮料等产业集群，在国内同行业中所占比重日益提高，逐渐形成了我国现代制造业的核心集聚区。物流、软件开发、金融、保险、咨询与中介服务等现代化服务业也得以初步发展，在生产性服务业领域形成了一定的发展优势。

1.2.2开发区对我国的高新技术产业发展贡献突出

开发区发展的初级阶段，引进的外资项目以劳动密集型中小企业为主，技术转让较少。随着大型跨国公司进入我国，开发区引进的外资项目规模迅速扩大，外资项目的技术含量和技术水平的带显著提升。这些不但带来了先进的生产技术、管理经验、经营理念和企业运行规则等，还促进了人们思想观念的更新，培养了大批高素质的技术人才，管理人才和产业工人。

“十五”期末，国家级开发区内高新技术企业数累计达到3205个，引进和建设研发中心超过600家，财政投入科技创新扶植资金累计超100亿元。国家级开发区集聚了一批涉及电子信息、生物科技、新材料、光机电一体化、航空航天、环境保护、海洋技术等领域的高新技术产业群。2005年高新技术企业实现工业总产值10860.90亿元，占国家级开发区工业总产值的46.46%；高新技术产品出口774.30美元，占出口总额的68.04%。2007年，54个国家级开发区经认定的省级以上高新技术企业4039家，同比增长23.21%。高新技术企业工业总产值18898亿元，同比增长32.47%，高于国家级开发区总产值2.19个百分点，占国家级开发区工业总产值的49.2%.

1.2.3开发区成为中部崛起和西部大开发的“先头部队”和重要力量

2007年，中西部地区开发区大多数主要经济指标的增幅都高于东部地区开发区。其中，西部13个国家级开发区增速最快，地区生产总值、工业增加总值、工业总产值、税收收入、实际使用外资的国内主要经济指标的增幅都超过了40%，远高于全国54个国家级开发区20%左右的平均增幅。中西部22个国家级开发区绝大多数经济指标占全国54个国家级开发区的比重都上升了1个百分点，东中西部开发区之间的差距正在缩小。参见表1，表2

1.2.4开发区是现代城市建设的“实验田”

随着近年来中国城市的迅猛发展，各级开发区已经不再是远离市区之外的荒地，人口稀少、闭塞难至不再是大多数开发区的特征，中国的开发区已经脱离了单纯的工厂式的概念。相反，一方面，随着母城规模的不断扩大；另一方面，开发区在经济发展、外资利用、城建资金等方面的优势地位，以及招商引资、高薪技术孵化器等功能定位，使得大多数的开发区在基础设施建设、园区环境建设等方面取得长足发展（参见表3）。由于多数开发区距离市区较远，不涉及搬迁、赔偿等问题，有利于整体开发，因此，很多城市把所属开发区作为新城市功能、新城市模式的试验田进行规划，甚至逐步将开发区向行政区转变，成为母城的精品“卫星城”。

以苏州工业园为例，园区建设的理念上一直处于全国前列。园区按照国际化、现代化、园林化新城区要求、积极借鉴国内外先进城市成功经验，创新城区建设与发展理念，细化完整规划指标体系，科学规划城市发展边界、开发程度、功能布局，突出前瞻性、科学性和可操作性，大力提升城市专项设计标准和水平，优化城市建设、管理与考核机制，建设具有园区特色的可持续利用的城市资源利用体系，为提升资源集约化利用水平提供有力的制度保障。

1.3开发区的发展经验

20多年来，开发区作为各地发展外向型经济的重要窗口，是我国价值链中具备良好的辐射、示范和带动作用的重要环节，成为推动区域经济发展的强大力量。以国家级开发区为例，有关统计表明，2006年我国54个国家级经济开发区共实现国内生产总值10137亿元，主要经济指标保持20%以上的增长速度，共实现总也增加值7414亿元，工业总产值30219亿元，税收收入1570亿元，出口1492亿美元，进口1339亿美元。开发区作为改革开放的“试验区”和“排头兵”，在特殊优惠政策的支持下发挥了其体制创新的功能，在利用外资、引进技术和管理、进出口贸易、产业结构调整等方面，不断尝试和探索各种产前的改革和试验，积累了丰富的发展经验。

1.3.1正确的指导思想

开发区在近30年的发展过程中坚持求真务实的态度，遵循科学发展观，大胆探索，勇于实践，积累了弥足珍贵的经验。

（1）坚持解放思想与实事求是是办好开发区的思想基础

近30年来。开发区始终坚持解放思想、实事求是、因地制宜、遵循区域开发的客观规律，注重结合实际，充分发挥土地、市场、劳动力资源等各个方面的优势，准确把握发展定位，积极探索发展模式。经济技术开发区多选在工业集中的大城市，以发展制造业、吸引外资和促进出口为主；高新区主要选址于大专院校和科研机构较为集中的地方，致力于推动高新技术的产业化；边境经济合作区则建立在边境地区，积极发展与周边国家加工贸易；保税区设立在港口城市以扩大贸易出口和推动港口发展为目的。

（2）坚持体制改革和对外开放是开发区得以快速发展的根本动力

开发区是在我国经济体制转型期间设立发展起来的，又是以经济开发为主要目标，这就决定了开发区必须始终坚持改革与开放，才能保障自身的生命力，激发发展活力，不断取得新的成绩。近30年来，开发区注重发挥自身的政策、体制、区位和人才优势，以开放、借鉴的态度，以“敢为天下先”的精神，结合自身实际，不断推进改革与创新。开发区在全国创新土地开发模式，率先进行土地有偿使用制度，率先推动社会保障制度改革，探索高效的管理体制，实行干部聘用制度，进行科技、环境、党建、社区工作等等方面进行制度创新。实践证明，开发区只有在各项工作中大胆实施改革和创新，才能焕发蓬勃生机，推动开发区事业健康发展。开发区是外向型经济区域，是对外开放的前沿，积极承接国际产业转移，吸收国外先进的技术和管理经验，不仅在引资方向上，更在管理和投资环境上体现开放性。实践证明，开发区只有按照国际惯例不断完善投资环境，坚持与国际资本、市场、服务、观念全面接轨,才能不断提高开发区的发展水平。

（3）坚持正确的发展方针和科学的发展规划，是开发区发展的有力保障

我国政府对各类国家级开发区自设立起就有明确的方针目标，不同时期提出了不同的要求。经济技术开发区建立不久就确立了以“三为主，一致力”（以利用外资为主、以工业为主、以出口为主，致力于高新技术产业的发展）的发展方针，根据发展实践，2004年国务院对经济技术开发区提出了“三为主、两致力、一促进”（以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业、致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变）的发展方针，赋予了崭新的内涵。高新技术产业开发区则以“发展高新技术、开拓高新技术产业”以及后来温家宝总理提出的“四位一体”的发展战略目标（努力成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，高新技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，抢占世界高新技术产业制高点的强占阵地）。开发区根据自身发展阶段和当地实际情况制定科学的发展规划，并与所在城市的发展规划结合起来，保证了开发区的健康发展。开发区制定和坚持科学的发展方针和规划,是保持快速健康发展的保障。

1.3.2国家政策支持和制度创新

（1）国家政策的支持

我国从1984年开始创建开发区以来，为了促进开发区的发展，引进国外资金技术，制定了一系列开发区优惠政策，这些政策对于开发区起了重要的促进作用。为进入开发区的企业免费提供土地和厂房；设在经济技术开发区的生产性外商投资企业，按减少15%的税率征收企业所得税；开发区生产的出口商品以及进口的部分货物都实行税收优惠政策；另外还有对高新技术产业开发区内的高新技术产品实行税收减免等。在国家优惠政策的扶植下，这一批开发区按照“以工业为主、以利用外资为主、以出口创汇为主”的“三为主”发展方针，根据各自的不同条件逐步扩大生产规模，提高生产水平，朝着现代化、综合化的方向发展。国家对开发区的政策扶植使得这些开发区在初期积累了一定量的资本，走上了持续增长的轨迹。

（2）制度创新与开发区发展

开发区是中国对外开放的“窗口”，改革的“实验田”，区域经济发展新的增长点。因此，开发区成立之后，在制度创新方面进行了许多有益探索，努力创造“仿真”的国际投资环境、转变政府职能、增强服务意识、完善市场经济体制下的各项制度，在政府层面、企业家层面的许多经验被肯定并在改革中得到推广。

1.建立了事权一致、机构精减、办事高效的行政管理运行机制

中国各地开发区通过不断探索和实践，积极推动行政体制改革，在现有的53个国家级开发区中已有46个采取了“准政府”管理模式。这种模式的形势是管理委员会为市政府的派出机构，主要行使同级政府的经济管理职能，所在市委也派出开发区工作委员会，但不设人民代表大会和政治协商会议机构，市政府对管理委员会或指挥部高度授权并使开发区管理委员会享受市一级经济管理审批权限。经过许多年的演化，我国开发区的行政体制始终保持事权一致，精简，高效的特点。

除了行政运行机制，我国各级开发区都在政府职能创新方面做出了很多有益的尝试。第一是努力按照市场经济规律来界定政府职能，开发区管理机构从原来计划经济体制下包办一切的做法中解脱出来。一方面按照“小政府、大社会”管理模式对管理职能进行界定，并对政府管理职能进行压缩。另一方面，开发区将自己的职能重点放在营造企业经营所需要的必要条件上，主要是建设投资环境，比如基础设施的建设、生活环境的配套以及产业环境的改善等。另外就是把促进投资（重点是招商引资）作为政府促进经济发展的主要职能，开发区基本上不涉及社会管理职能。这种职能转变为精减机构和减少职能部门之间的牵制、实现高效运作奠定了基础。第二是对传统管理体制中的一些职能（按照市场经济原则应属于非政府职能）进行了社会化改革，如发展招商、劳务等中介机构。

2.在政府管理理念方面进行了创新

在传统的计划经济背景下，政府管理理念是权力本位和官本位，并有着强烈的人治色彩，政府位于企业，民众之上，管理模式以管制型为主。为了获得投资者的认同和适应市场经济的需要，我国各级开发区在一开始就特别重视管理理念的更新。

第一，努力与国际惯例接轨，树立了全新的“服务型政府”的管理理念。例如苏州工业园区吸收了新加坡公共管理理念的核心——亲商思维。亲商思维是指园区行政部门以为客户服务为最高宗

旨，把亲商思维消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，帮助客户获得满意的回报率，同时使园区获得相应受益从而形成双赢格局。亲商思维认为政府并非真正的财富创造者；只有当政府成功地提供了一个适于工商业发展的环境，并使得这些企业取得比在其他国家和地区更高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速提高。

第二，各级开发区在依法行政等方面进行了有益的探索。在管理思维上较好地实现从人治到法治的转变，重视制度与规则的建设，使得国家级开发区的行政管理较之于传统管理更加科学。行政管理的科学性有效地降低了投资的风险预期。而且，在执法透明上也有了很大的进展，透明度的提高在客观上降低了交易成本，也进一步提高了投资成功的机率。大部分国家级开发区都在努力营造公平、公开、公正的社会环境和投资环境。正是以上管理理念的转变，使国家开发区成了我国最吸引投资的凹地。

第三，各级开发区在规划、建设、发展的过程中都将“以人为本”作为指导思想。“以人为本”的管理模式，是指在管理过程中以人为出发点和中心，围绕着激发和调动人的积极性、主动性、创造性开展的，以实现人和园区，企业共同发展的一系列管理活动。在“以人为本”思想的指导下，我国各级开发区，尤其是发挥在内情况较好的园区改变了计划经济体制下简单粗糙的管理方式，把人视为经济发展中的第一要素。

3.灵活的公共治理方式

作为我国改革开放的试验地，经济开发区在创建初就突破了传统体制的束缚，大胆探索和创新，以新型的管理体制作为实现经济开发区特殊功能的制度保障。目前我国各类经济技术开发区实行的管理体制主要包括政府主导型、政企合一型、企业主导型三大类。这些管理体制按照精简、高效、服务的原则，根据各地的实际情况建立，呈现出多样、灵活的特点，发挥了一定的“体制效应”。

在采用政府主导型治理模式的开发区，一般成立以省市领导组成的领导小组负责该新区发展重大决策和重大问题的协调，但并不管理具体事务。开发区具体的日常事务由政府的派出机构——开发区管理委员会负责。在政府主导型开发区中，管理委员会拥有较大的权限，有利于开发区创建起步阶段的发展，有利于协调开发区中各种关系，提高办事效率。武汉东湖高新区、北京中关村、青岛高科技园区、苏州街高新区均采用这类治理模式。

在采用政企合一的开发区，管理委员会与建设开发公司实行两块牌子，一套人马，主要职能机构合署办公，既具有行政职能又具有经济职能，开发区管理委员会兼具管理者与开发商的双层职能。由于这种模式具有办事效率高，在开发初期管理者的能动作用大，不少开发区在初期都采取这种开发模式。西安高新技术开发区是政企合一型治理模式的典型代表。

在采用企业主导型治理模式的开发区，建设开发公司全权负责开发区的日常运营。建设开发总公司通常是非营利性的服务机构，主要通过国家的政策，包括提供场地、资金、开发条件、信息、人才交流指导性管理在内的综合服务，为持有高技术成果的创业者创造局部优化环境，达到扶持高技术企业发展，促进科技成果转化的目的。这一体制在机构精干、权责明确和纪念性大规模成片开发等方面的优势比较明显。但是，由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和来动人事等方面没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制。

中国开发区的发展经验表明，治理结构并没有一个固定的模式，不同的治理结构适应于不同的发展阶段。中国目前处于从计划经济向市场经济的转轨之中，市场经济的不完善决定政府还需要在经济事务中承担一定的责任。在这种大背景下，我国开发区的治理模式不可避免地呈现出多种形式。正是由于多种灵活的治理模式共同发挥作用，才保证了我国开发区整体有效地发展。

1.4中国开发区存在的问题

实践证明，开发区的建设顺应了国际竞争和新技术革命的发展潮流，也同我国改革开放的进程

相称。开发区作为各地发展外向型经济的窗口，起到了良好的辐射、示范和带动作用。但在开发区的建设和发展过程，也显现出一些问题值得我们注意。

1.4.1开发区的法律地位始终没有明确
开发区在最初建立的时候，由于种种原因，并没有出台一个全国性的管理条例，只是由各地方政府出台了一些地方性的条例。开发区虽然已经成为地区经济的重要增长点，成为促进本地区经济机构战略性调整和区域协调发展不可缺的重要力量。但由于国家没有出台相应的法律、法规，开发区在发展过程中遇到了一些难以回避的法律问题，如国家开发区管理机构的法律地位和行政主体资格不明确、责任主体不清稀、与周边行政区关系不协调等问题。国家级开发区管理委员会在行使管理职能是“名不正，言不顺”，影响了开发区依法、规范、健康发展。因此，进一步完善开发区的法律体系，推进国家层面立法进度，明确国家开发区的法律地位及其管理机构的行政主体资格和职权范围，进一步规范开发区发展，已经成为亟待解决的问题。

1.4.2开发区数量众多，但缺乏统一规划和合理布局

1992年前后，在经济利益的驱使下，各地政府纷纷举办开发区和工业小区，在较短的时间内建立了几千个开发区，全国出现了开发区热。2002年，全国各级各类开发区达3837家，但经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家，有将近七成的开发区不在国家规划范围之内。而到了2004年初，全国的开发区数目竟然高达6015个，半数以上没有经过合法审批。

在成立开发区之初，我们就没有按照开发区的功能定位来进行科学规划。从分布区域来看，我国在前期成立的开发区中出现了严重的区域不平衡，东部过多，中部尤其是西部过少。从产业规划来看，一个人口十几万的小城市，不仅有经济技术级开发区、高新技术开发区、还有旅游度假区、商贸开发区，这种状况使得开发区的功能发挥受到严重阻碍，造成了很大浪费。究其原因，是这些地方政府建立开发区只是为了争取更多的优惠政策、只关心招商引资的数目，对于区域内的企业是否具有互补性，是否能在外力的帮助下形成产业群，并在离开政府优惠措施的支持后进入良性发展阶段，形成真正有生命力的产业集群却漠不关心。这些缺乏系统科学的产业规划、盲目跟风建立的所谓开发区，严重分散了有限的建设资金，生产项目及人、财、物的集中度，对较高水平的开发区造成了冲击。参见表4。

资料来源：李伯衡.中国开发区综览.中国建材工业出版社

1.4.3可持续发展存在隐患

有些地方政府仍然单纯地依靠在土地、税收、融资、出口、项目审批等方面推出一系列地方性超优惠政策来招商引资。而且由于开发区数量过多，各地产业较为雷同，一些地方政府甚至相互比拼，争相出台优惠措施，吸引投资。这些优惠政策大多已经超过了国家最初设立的底线，有的甚至违反了国家有关法律的规定。虽然暂时达到了所谓的招商引资的目的，却破坏了正常的公平的市场经济秩序，引发企业短期的、带有投机性的投资行为。

我国的开发区是在世界产业结构调整转移的大背景下产生的，而且在开发区发展的一段时间里各地处于经济发展的需要，只顾招商引资，并未做好开发区的长远规划，考虑到产业结构的问题，造成我国很多开发区产业结构趋同率高达70%。大量同类产业的聚集和重复建设不仅造成各种资源的紧张和浪费，也造成各开发区之间、企业之间的相互竞争，因而不利于当地经济的发展。而同类产品的出口，又易于与其他国家产生贸易摩擦或遭遇贸易壁垒。

1.4.4我国开发区整体水平不高，缺乏国际竞争力

由于各开发区的建区条件和基础不同，发展的规模、水平极不平衡。相当一些开发区的产业结构仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模和档次还不高，经济增长还主要依靠外延型经济增长。开发区相关企业间未能形成相互依存的分工体系，一些产业发展领域“只有企业没有产业”，“产学研”合作机制尚未建立，一方面企业与科研院所几乎没有联系，仅仅依靠自行研制或者从国外引进技术，无法形成自身的核心竞争力；另一方面许多科研机构缺乏良好的研究项目和重组的资金支持，难以实现科研陈国的转化。除了天津、大连、北京、上海、广东等地的开发区产业结构层次和技术水平相对较高外，其他开发区均不同程度地蹲在产业结构雷同，层次低下，技术水平偏低，项目规模偏小等问题。相关情况参见表5，表6。

从开发区内的企业看，开发区的主导产业基本上是劳动密集型的出口加工产业，既缺少自我创新的技术生成，也缺少外来技术的内生转变。很多区内大企业并没有形成以龙头产业为主的产业群，区内小企业尽管数量多，但也没有起到协调配套作用，其中很多小企业纯属“三来一补”的加工出口、加工配套型，与当地企业没有形成相关联的产业链条。有的企业虽然有一定的科技含量，但相应的体制、管理、人才等方面得不到有效保障，企业的持续发展问题突出。

1.5开发区的二次创业

开发区的发展创造了巨大的财富，为国家和地方的经济、社会发展做出了巨大的贡献。但是，面对改革开放的新局面和国际市场的诸多变化，我国各级开发区面临着新的挑战。面临着由以空间规划与扩张、产业布局、引进企业为主的“一次创业”阶段，进入到重点完善上下游产业链、构建园区创新体系的“二次创业”阶段。

1.5.1明确“二次创业”的核心和根本目标

提高自主创新能力，建设产业化支撑服务体系和创新管理体制，加快特色和主导产业发展，增强园区国际化能力，是开发区二次创业的核心和根本目的。首先，开发区要努力提高自主创新能力，坚持依靠科技进步加快发展。其次，要注重优化配置科技资源，坚持强化优质服务的软环境建设。再次，要努力提高国际化水平，坚持“引进来”和“走出去”相结合。
1.5.2开发区二次创业应当以特色优先
开发区需要尽快形成自己的产业特色，以特色产业为中心，吸引产业链的相关企业进驻园区。园区经营者需要集中布局、集中产业及项目、集中优惠政策、做到园区功能定位合理、规划布局有序，实现与其他园区的错位发展，尤其是与周边园区有序分工、优势互补。具体来讲，园区规划要满足产业发展的功能要求，力求“量身定做”，在个性化、专业化方面求深、求细，力争在某几个具体的产业链条形成独特优势。

1.5.3开发区在二次创业中要坚持走集约型发展道路

十六大以后，党和国家针对粗放的经济发展模式，先后提出了新型工业化道路、科学发展观、循环经济等方针政策，为中国找到了一条可持续、和谐的发展道路。因此，“集约发展”也就自然成为二次创业的重点。

1.做好土地利用和规划。严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设，合理确定开发区未来发展建设用地的空间，并纳入所在城市的土地利用总体规划和城市总体规划进行统一管理。

2．建设节能型园区。将节能科学技术的研究、开发纳入到开发区科技和高新技术产业化规划，加强对引进项目的筛选，要大力引进能源消耗低、附加值高的产业项目。支持科研机构和企业开展节能技术的研究、节能产品的开发、节能技术成果的推广应用。

3．大力发展循环经济。开发区应根据自身实际制定循环经济发展计划，编制循环经济发展专项规划和生态工业园区建设规划，统筹考虑，配套推进。积极引导传统的制造业企业进行生态化改造，运用情节生产的新技术和新工艺，创建循环型企业。充分发挥行业协会、科技创新服务机构、中介机构的作用，建立循环经济技术咨询服务体系，开展循环经内各级信息咨询、技术推广、宣传培训等服务。重点扶持一批循环经示范项目，带动区域循环经济发展。