席斯

土地出让收益一直是地方市县政府可以自由支配的财源，现在45%都由中央规定了用途，但这仍然不够。

本报获悉，财政部和国土资源部正研究应对地方政府土地依赖症的“良药”，主旨是对土地出让收益的分配使用制定新的规则，中央虽不会按照收取新增建设用地使用费的方式来提取这部分收益，但会更多地规定用途。“调研从今年年初就开始了，地方政府对此反应很大。”知情人士表示。

据了解，今年以来中央各部门陆续下文件，要求地方政府从土地出让净收益中提取10%用于保障房建设、10%用于教育投入、10%用于水利建设，加上2004年规定计提15%用于农业土地开发，目前已有45%的土地出让净收益被中央挂了号。

近半收入被控

45%的土地出让净收益用途被中央安排，地方财政显然觉得失去了部分的收入支配权，尽管这45%也是用于地方的各项支出。

国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎认为，这些举措反映了中央对规范土地出让收入使用的决心。通过这几年政府基金预算的编制和财政专户的清理，中央政府已经基本掌握了地方政府土地收入情况。而中央并不满意地方政府使用土地收入的现状，所以希望通过这种自上而下的安排，让地方将土地收入更多用于民生方面的投入。

财政部信息显示，土地出让收入中约有40%的支出用于支付征地拆迁补偿费、破产或改制国有企业职工安置费、对被征地农民社会保障的补助等。按照40%到60%的收益区间计算，2010年2.9万亿元土地出让收入中，土地出让净收益1.16万亿元到1.74万亿元。在此基础上提取45%则为5200亿到7800多亿元。

2007年，财政部曾就廉租房建设要求地方从土地出让净收益中提取10%用于资金来源，中央转移支付补助中西部省市。但令财政部没想到的是，没有一个省动用土地出让收入，当时地方政府需要建设的廉租房面积并不算大。

财政部一位司长曾情绪激动地表示，“总说廉租房中央不给钱地方做不了，其实地方只要从土地收入中提取1%都绰绰有余”。审计署报告显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到规定要求，2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

为此，2010年开始中央对地方保障房建设提出更高的任务，要求在年度内开工580万套保障房，中央强调了从土地出让收入中提取额度，但最终各地只提取了400多亿元。

按照地方政府的逻辑，通常这类配套先用超收等收入，土地收入尽量留以他用。“去年地方有一些超收收入，在年底通过追加抵了一部分（保障房投入）。”内蒙古一位地方官员说。

不过黄小虎认为，有一些地方支出按道理应是公共财政来解决，如今也从土地出让金支出，地方的一般预算如果有非常稳定的财源，其实就没有必要非要挤土地出让金，如教育等支出，毕竟土地出让金还是要用于土地。

土地财政症结

只有地方政府知道土地对于财政有多重要。今年1至9月，杭州主城区共卖地167.6亿元，为近5年以来的最低值，比受金融危机影响的2008年还低20%左右。“年底几个月收入不会太糟，但更严重的影响应该在明年。”杭州市财税系统人士说，杭州市目前地税部门对税收入库进度进行调节，“现在入库太多，明年日子就很难过了”。

从上半年开始，一些大中城市土地交易量和交易额出现放缓，地方财政收入受到波及，多个省市开始集中推销地块，吉林长春市甚至组团来京推销土地。中房指数通过对北京、上海、天津等十大城市前三季度土地市场的运行情况分析，发现十大城市前三季度土地供应量同比降幅达23%，土地成交量更为明显，同比降幅高达25%。

目前，上海、重庆、广州等城市均出现了土地出让收入下滑的趋势，而北京刚刚公布的该市土地收入仅与去年持平。2011年前三季度，北上广深四大城市土地出让金合计2066.48亿元，虽较上半年同比下降26%的差距有所缩小，但同比去年仍下降8%。

土地出让收入一直是地方财政重要来源，2010年全国公共财政收入8.3万亿，土地出让收入2.9万亿，总的政府收入中土地出让收入占26%。而在很多市县政府，土地出让收入占其政府收入的一半。而近年，房地产相关税收对各地财政收入增速贡献最大。

但现在不仅是土地出让收入显著减少，与土地和房地产相关的税费更是一路下降，这些税费包括土地出让收入、城镇土地使用税、耕地占用税、营业税、城镇土地使用税和教育费附加、地方教育附加、土地增值税、建设用地有偿使用费、契税和印花税。其中，土地出让收入和新增建设用地有偿使用费在政府性基金预算中，土地出让收入还未纳入公共预算，因此，地方政府少报土地收入、不报支出预算进而改变支出用途等现象屡屡被审计部门查出。2010年审计署公布的对全国11个省区土地出让收入的审计结果显示，11个市改变土地出让收入用途57亿元。其中：有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等；有6个市支出39亿元用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；有4个市支出9.68亿元，用于增加政府投资企业注册资本；有6个市支出3.26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等。

从2008年开始财政部要求地方政府编制基金预算，中央才开始对地方土地出让收入有了相对完整的统计。“前些年土地出让收入没什么预算，都在地方自己的专户里，怎么支出都是地方自己决定，也没报过人大审批。”内蒙古一位地方政府官员表示。

肥瘦不均 中央调剂

土地出让收入的不平衡显得格外惹眼。2010年杭州一个市的土地出让收入为 499亿，2010年北京为1636.72亿，同时2010年内蒙古自治区全区也只有449亿。

2010年年底，大部分省市的“十一五”用地规划指标已用完，而“十二五”的规划还没有落实。宁波市外经贸局官员表示，宁波现在发展的最大瓶颈是没有土地，投资者想来却没地可供。而在中西部县市，地方政府整理大片土地希望能找到买家。在内蒙古的很多县市，土地作为招商引资的优惠政策，一些都是免费提供，企业只要在本地落户、解决就业和缴纳经营税款就可以了。一些中等城市土地出让收入却在放量走高。安徽省淮南市今年1至9月份，全市土地出让收入完成28亿元，较上年同期增长87.9%。

中央对新增建设用地使用费的调整正在进一步强化这种趋势。新增建设用地有偿使用费是中央和省级政府向有土地出让收入的市县财政征收的一个基金，1999年开始征收，主要用于保护耕地，促进节约集约用地，30%归中央、70%归省级政府。

2010年该基金收入960亿元。根据国土资源部的统计，78%的新增建设用地使用费收入来自于沿海11个省份，而这些省份的基本农田总量不到全国的30%，甚至一些地区已经将后备耕地资源消耗殆尽。比如上海已经没有后备耕地资源，这意味着每年收上来在百亿规模的新增费只能在账户上闲置着。

但另一方面，全国需要用于耕地改造和补充的资金却极度缺乏。按照“十二五”规划，国土资源部将牵头在未来五年建设四亿亩的高标准农田，而主要的资金来源便是新增费，“十二五”缺口达3000亿元。

宁波市财政局相关官员说，2007、2008年宁波市上缴中央新增建设用地使用费分别是1.3亿元、3.3亿元，合计4.6亿元，而2007-2008年按因素法宁波市分得中央分成合计5744万元，仅仅为上缴总额的12%。上述官员建议中央增加对宁波的分成。

另外，宁波还建议扩大地方使用资金自主权，适度放松资金与项目间的对应关系。但据记者了解，新增建设用地使用费未来将加强平衡调控作用，在闲置省市和紧缺省市之间进行平衡，而这需要中央财政来完成。

土地出让收入是否也会经历这一步尚未可知，但目前财政部和国土部正研究解决土地财政问题的办法，其中就包括研究土地收益的分配办法，趋势将是中央加大对土地收入使用的干预。“也许有一天土地收入80%都由中央指定具体用途，就像专项转移支付一样，那时也许地方对土地出让收入就没什么兴趣了。”一位杭州财税系统人士说。

中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇认为，地方政府对土地的依赖症主要是地方政府有效供给不足，解决问题还需从财税体制上进行调整，为地方政府建立稳定的有效税源。而在北京国家会计学院党委书记秦荣生看来，土地收入占财政收入比重过高是不可持续的，说明地方财政质量是有问题的。

（实习记者曾佑蕊亦有贡献）