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王晓夏 谢立

“在2015年的某一天，美国派遣‘乔治·华盛顿’号航母前往中国沿海进行例行巡逻。中国以实际行动表明了自己的反对立场——向这艘海上巨无霸发射了‘东风’-21变形型号导弹。‘华盛顿’号中弹后，被瞬间撕裂成两半，最终在20分钟后沉没……

中国导弹所携带的穿甲弹头能够轻易穿透航母全部的14层甲板，并且从顶部升降甲板到舰体底部炸出一个20英尺宽的巨型洞。中弹后的爆炸致使弹药储备舱发生了二次爆炸，200万加仑的JP-5燃料泄入大海、数千名舰员挣扎

在大海之中等待救援……”

以上描写并非出自军事小说家，而是美国参谋长联席会议前海洋战略与政

策顾问克拉斯

卡·詹姆斯在

2010年冬天抛出的盛世危言。

尽管十分荒诞，而且某些数据也失察，但有一点却是肯定的，那就是在他和其他许多学者看来，中美海上冲突的可能性依然存在，尤其双方都在不断加强区域内的军事存在和活动强度。

即便双方并没有战争意愿，但随着双方军事单位在海上和天空密集的接触，谁能保证因下级军官的鲁莽不会导致灾难性的结果？如果偶然性的海上摩擦升级成为“使得其中一方遭受巨大损失的灾难”，那么冲突将在所难免，甚至有可能进而将双方拉入到“非蓄意性战争”（inadvertent　war）之中。

事实上，因摩擦导致进一步军事行动的先例早已数不胜数。对于中国而言，近十年前发生的中美核潜艇航母对峙事件、南海撞机事件等危局也曾将中国逼入到“走钢丝”的尴尬险境之中。

随着2012年伊始美国宣布重返亚太战略后，美国势必强化在亚太地区的军事存在，而且其军事活动也将进一步加强。对此，中美两国将面临着更加严峻的挑战——怎样限制和避免军事摩擦的升级，使得中美两国军事力量在条约规范之下有序进行竞争，成为摆在中美双方桌面上的当务之急。

13年裹足不前

事实上，中美两国早在1998年1月就签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》

（MilitaryMaritimeConsultativeA－greement，下文简称MMCA），但直到今天，整整13年过去了，中美双方依然在构建成熟和具体机制上没有太大进展。

早在“中美蜜月期”结束后的上世纪90年代中期开始，中美两国海军就不断发生军事摩擦，其中以1994年10月美国“小鹰”号航母和中国“汉”级核攻击潜艇的对峙最为引人注目，也影响深远。

在此事件中，由于中美两国军方缺乏有效沟通机制，最终这起普通的军事对峙事件被升级到外交层面。随后，由台湾问题引发的“台海危机”更是让中美两国海军产生了大量对峙事件。

这一局面困扰着当时的克林顿政府。为了从中抽身，克林顿政府开始向中国提议建立类似美苏冷战时期的海上行为规范机制来减少和避免军事对峙和摩擦升级。

美国人的良好初衷，却因被当时的中美贸易、人权、台湾问题等不断出现的政治议题所裹挟而停滞。直到1997年，借助江泽民访美这一重大政治事件所带来的中美关系转暖，两国才原则上同意建立相关机制。

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次年，两国正式签署了MMCA协定，并在此框架下举行了第一次工作会议。

MMCA协定最大的失败之处，就是过于简单和空泛。协定只有9个条款，其中最重要的条款只是规定了中美两国每年需要交替举行两、三天的年度会议。会议讨论双方舰艇和飞机在海上活动相关的议题，借此来提升双方的军事互信和海上安全，诸如，搜救、军舰相遇时的相互沟通程序、阐明航线规则以及避免海上意外事件。

换言之，这只是一份过渡性质的协定，每年的例行年度会议，是为了双方能够不断协商建立起一套务实、详细、具有可操作性的行为规范来做铺垫和准备。

过去13年间，中美并没有严格遵守MMCA协定，双方只召开了10次年度会议。仔细观察这10次会议的相关报道，可以看出中美媒体对此披露的内容越来越少（美国对此会议报道的内容更多一些），而且会议取得的成绩似乎总是外交辞令般的“雷打不动”。

从2011年10月在美国夏威夷举行的最新一次会议的官方报道来看，会议最大的成绩之一就是“双方确定了下一年度的会议议题”。

如此重复雷同的会议似乎早已偏离了美方想要的一套完整翔实行为规范机制的初衷，而只是中国想要的一条“沟通渠道”。

事实上，这也正是MMCA最成功之处。

中美双方签署此协定的次年就发生了美国导弹袭击中国驻南斯拉夫大使馆事件。中国为了表达自己的强烈愤怒，主动停止了和美国的一切军事交往，中美关系也降至“冰点”。但随着双边关系缓和，在MM-CA协定的框架下双方再次重新恢复所有中断了的军事交往。仅此一点，MMCA协定已经居功至伟。

尽管如此，在随后13年漫长的岁月里，中美双方却裹足不前，始终难以将MMCA协定向前再迈进一步。如果双方真的建立起一套完善的行为约束机制，或许2001年发生的南海撞机事件等其他军事摩擦，最终可能是另外一个结果。

甩掉“政治那根弦”

或许中国决策层还局限在某些现实顾虑中，但是面对未来中美可能日益加大的海上冲突风险，继续完善和升级MMCA协定，却是13年后必须再次考虑的事情。

对于中国而言，签署类似此前美苏签署的《关于防止公海水面和上空意外事件的协定》（下文简称INCSEA），或许是最优化的选择。

因为正是得益于这一约定，冷战期间，即便美国1万多艘各型舰艇和4万多架军用飞机在全球海域与苏联同样庞大军事力量的争锋中，没有因海上摩擦导致灾难性后果，甚至在某种程度上限制了对峙和摩擦的发生。

之所以起到如此巨大的效果，一切在于美苏双方完全出于实用主义的考虑，超越了政治的局限，更超越了意识形态的束缚。在随后协定的执行过程中，美苏双方又保持了“唯专业、纯技术”的客观态度。

相比中美两国签署的MMCA协定，美苏间的INCSEA协定不仅仅是一条畅通的沟通渠道，更是一套精细的军事交往规范。

比如，INCSEA协定除了声明美苏双方要遵守“国际海上避碰规则”、“国际信号规则”等通用国际惯例外，还额外规范了美苏海上军事单位（包括舰艇和飞机，不包括潜艇和无人机）在和平时期相遇和对峙时的具体战术行为。

协定内容涉及双方舰船和飞机的日常航行、编队运动、海上演习、海上监视、海上紧急机动等各个方面，所有有可能导致双方误判和误解的行为都被明确加以规范，比如协定禁止了很多具有敌对和挑衅性行为，禁止双方舰船做出模拟攻击的行为。

让协定更加有效的是，协定具有高度的独立性，基本不受政治和外交的影响。美苏双方在定期的磋商会晤中，双方往往都派出海军专业技术官员出席，而且不允许外交部门插手以及新闻媒体借机炒作。

虽然牺牲了部分美国公众的知情权，但是双方可以将讨论的话题当成高度专业化的问题去对待，而不是绷紧“政治那根弦”去互相指责和扯淡。在专业化的气氛中，双方规避了政治条约中的不利因素，将已经发生的事故尽量和平地化解。

在“专业主义”(professionalism)的气氛中，双方都将事故中的各种证据（如照片、录像、海图、航海日志等）摆在桌面上，去“一是一，二是二”地分析事故背后的真正责任。正是如此客观、理性的机制，迫使下级军官在对峙过程中更加谨慎和克制，严格地履行协定所明示的规范，避免在日后双方的事故对证中“惹火烧身”。

由于规避了政治因素可能带来的偏激，使得协定机制最大程度上保持通畅，即使在出现重大争端或外交关系最为紧张的时期，双方沟通仍能够继续。这一特性，在真正的危机到来时，显得弥足珍贵。

在1979年苏联入侵阿富汗之后，美国冻结了大部分和苏联的政府间对话机制，但INCSEA协定框架下的渠道却依然畅通无误。对比肯尼迪时代美苏领导人在古巴导弹危机中，需要靠大众媒介来互相传递信息而言，这一机制无疑最大程度地保障了和平。

在时间的验证下，美苏的INC-SEA协定获得了巨大的成功，有效地遏制了双方军事摩擦的数量。在上世纪60年代，美苏两国海上危险性军事对峙数量平均每年超过100起，而在协定签署后的长达10年间，每年的数量下降到40起。

正是因为INCSEA协定行之有效，所以后期不但美苏将协定适用范围扩大，而且苏联和其他美国盟友也纷纷签订类似协定，苏联解体后，这一行为约束体系被新生的俄罗斯所继承。

处在新世纪的中美两国，面对着新的时代背景和新问题，尽管无法直接照搬美苏间的INCSEA协定，但是，对于时下的中国而言，依然需要沿袭美苏两国的过去有益的经验，走出一条适合时代和自身的道路。

中国面临的难题

中国无法直接照搬美苏INCSEA协定做法的最大原因在于，冷战期间美苏两国的海上交锋主要集中在公海，而且其实力大致均等。而时下，中美两国未来的海上交锋更多的将发生在中国的200海里专属经济区之内。在中美实力悬殊之下，中国明显处在被动的局面，要求占据主动优势的美国签署一份完全平等的协定注定十分困难。

而且，美苏当初签订的INCSEA协定主要基于1958年的《日内瓦公海公约》，当时尚无专属经济区这一概念，随着1994年《联合国海洋法公约》生效，公海的范畴已经被“压缩”到专属经济区之外。

对于追求最大航行自由权和军事行动自由的美国而言，与其谈论公海，其更乐于坚持使用“国际水域”这一含混不清的概念。这对于潜在对峙主要发生在专属经济区（此前很多摩擦都发生在中国专属经济区内），而且处于明显被动局面的中国而言是不愿意看到的，怎样维护在专属经济区保持最大主权利益则是中国必须考虑的问题。

此外，如果中美需要进一步完善MMCA条约，中美两国必须厘清中国领海以及专属经济区内的边界。但是，中国和周边国家在此问题上依然存在很多争议和重叠区域，美国在此问题上，不会贸然牺牲周边盟国和伙伴国家的利益来迁就中国。

这就要求，中国在现实交往中进行重大抉择，是追求和强调无法兑现的名义上的政治利益呢？还是选择务实和弹性的态度来追求现实利益？鱼和熊掌不能兼得，这显然需要中国拿出更多的智慧来应对。

其次，网络化时代的冲击波也已经让中美两国难以在“真空”状态下，建立完全隔离公众社会的事故解决机制。如何应对公众情绪，尤其是中国国内日益高涨的民族主义情绪，应该成为中美进一步完善MMCA机制的新考虑。

未来中美两国的军事摩擦将密集地发生在中国附近海域，在此背景下，中美双方很难做到秘密隐蔽和解决纠纷，即便是海下发生的事故，也很难保证不会泄露消息。此前中国海军361号潜艇遇难事件，消息便是通过网络流出，这已经说明了问题。

即便中国能够完全隔绝消息流向公众社会，也很难保证美国军事人员不通过社交网络（如Facebook和Twiter）泄露出相关信息。一旦公众得知遭受损失的军事摩擦，在高昂的国内情绪下，如何继续通过协定机制来妥善处理事故将成为十分困难的事情。

事实上，在此前网络环境还不发达时期，中美之间已经发生的军事摩擦，在完全不理会公众情绪和反应的单边解决方法已经遭遇到了民间社会的强烈反弹。

除了上述新问题，还有一些老问题纠缠着中国。

首先，要继续深化中美MMCA协定，就必须加强中国海军的独立地位，摆脱依附性地位。对于独立的美国海军而言，美苏间签订的INCSEA协定一直被视为海军的一项特殊利益，因为“维系和潜在敌人的接触”其本身就是一种重要性的体现。

此前中美之间MMCA协定的历次工作会议，总能见到中国陆军出身的高级官员的身影（在对等原则下，美方也必须派出相应级别的军事官员）。中国似乎错位地将协定会议政治化和外交化，而难以还原这一海上预防性协定的本质，也很难将实际工作真正和独立地交付给中国海军。而这一错位的深层原因在于，中国海军在上下等级森严的军队体系中，只是一个“级别建制”，而非具有独立精神、独立性格、独立使命的军兵种。

尽管未来中国面临着这样和那样的新旧难题，但中美双方必须尽快对已经产生巨大功效的MMCA机制进行完善和升级，使其发挥更大作用。

未来中美双方日益增长的军事存在密集地分布在东亚狭小的区域空间内，双方军事存在的密度以及两国军事单位相遇的几率将更高，进一步健全MMCA机制不仅仅是短期内保障安全所亟待解决的问题，就长远来看，对于深化和规范中美两国军事交往也有着更加深远的意义。

（作者均系媒体人）