叶静宇

经历多年争议后，自2012年开始，国内首条高速公路——沪嘉高速，以并入城市快速路的方式提前取消收费，成为第一条“免费高速公路”。

至此，高速公路必定收费的“铁律”被打破。然而，“蝴蝶效应”仍然难以显现。从各地方政府官员在“两会”期间的表态看来，由于财政压力，高速公路取消收费在短期内还无法实现。即便在上海的其他高速公路，上海市建交委也表示，收费仍被看作是调节道路疏堵的必要存在。

事实上，高速公路取消收费后给地方政府带来的财政压力，以及未来高速公路修建、经营和管理等改革问题未解，“免费高速公路”的普及仍然只能是奢望。

“被标杆”的沪嘉高速

作为免费高速公路“标杆”的沪嘉高速，实际上是连年被“建言”取消收费，并在去年五部委联合清理收费公路的工作中被“点名”的一条公路。

沪嘉高速是中国大陆第一条高速公路，于1984年12月奠基动工，1988年10月建成通车，总投资2.3亿元人民币。其中交通部补助3300万元，贷款500万元，地方财政拨款700万元，其余为公路养路费列支。

随着长三角地区的融合发展，沪嘉高速已经成为中国最繁忙的公路之一。

从2000年起，来自上海市及嘉定区的人大代表，连续11年在“两会”期间针对沪嘉高速提议案，矛头直指其收费问题。

上海市人大代表潘乐明表示，从建成当年起，沪嘉高速便开始收取机动车道路使用费。据其估算，2.3亿元投资成本平摊下来，沪嘉高速平均每天只需收费约27397元，按收费标准中最低的一档“每辆小型客车每次10元”计算，这只是2700多辆车的单程收费量。而统计数据显示，到2003年年中，沪嘉高速的日均流量就已达4.3万辆。近几年来，随着嘉定新城的建设，这条公路的日均流量更是增长迅猛。

实际上，沪嘉高速的收益增长，通过其财务数据和股权结构也可见一斑。

本报获得的相关信息显示，沪嘉高速经营权和管理权自1995年起，即转让给一家名为“上海建泰有限公司”的企业。上海建泰是由上海市政府牵头成立的沪港合作企业，由上海市公路建设总公司和中信泰富旗下的香港全资公司Rich　Creation　In-vestments　Ltd.于1995年12月组建而成，注册资本18.5亿元人民币，两者分别持有上海建泰55%和45%的股权。

沪嘉高速是上海建泰的唯一资产，也就是说，初始投资2.3亿元的沪嘉高速，至1995年身价已涨至18亿元。

1998年，上海隧道工程股份有限公司以4亿元人民币从上海市公路建设总公司获得24.86%的上海建泰股份；2003年，中信泰富将其持有的45%股份以9.69亿港币的价格回卖给上海公路建设总公司。隧道股份与上海公路建设总公司即分别持有沪嘉高速公路股权的 24.86%和75.14%。

隧道股份1999年1月24日发布的配股说明书中写道：根据测算，隧道股份在投资沪嘉高速公路经营权的今后约17年期间，预计可获得税后净收益11.8亿元，扣除初始投资款，可获得投资净收益7.86亿元，平均年投资净收益为4579.63万元，平均年投资净收益率为11.6%。

这些数据显示，这条由政府投资兴建的高速公路，收费期间获得的收益已经数倍于政府最初的投资。

在去年五部委清理收费公路的工作中，沪嘉高速这一高收益率被曝光。

在全国公路网的版图中，沪嘉高速只是一个小小的代表。早在2006年，国家审计署就发现北京等12个省市有35条经营性公路超期收费，收取的过路费收入甚至是投资成本的10倍以上。

其中，有不少较短期限内能还清贷款并有合理经营收益的收费公路，也批准按规定的最高收费年限30年收费，部分地方政府将收费多年、经营效益较好的公路“改头换面”，违规重新批准和计算收费期限。

而根据沪深两市19家上市的高速公路公司年报数据来看，这些公司的毛利率高得惊人，2011年三季报数据显示，高速公路上市公司整体销售毛利率高达59.27%，远远超过被指为暴利的房地产行业30%~40%的毛利率。

地方财政压力倍增

经营性高速公路取消收费并归还国有后，地方财政的压力骤然增加。对于主政者来说，后续的大量政府还贷性公路的建设资金，则更加捉襟见肘。

根据去年年底30个省份公布的信息，政府还贷性收费公路累计债务余额为2.2911万亿元。其中，河北、河南、浙江、广东、陕西、山东、江苏、云南等8省份债务均超过千亿元。

去年，全国各省份收费公路共收费2859.4614亿元，收费额绝大部分用于还贷。大部分省份在还贷后，再扣除养护支出、运营管理支出、税费支出、折旧或摊销及其他支出后，都是“入不敷出”，且缺口较大，山东更是亏损87亿元。

正是受资金短缺之苦，高速公路的经营权在过去二三十年间才始终徘徊在政府与企业之间，有关高速公路的收费期限、公益性回归等各种问题也才由此产生。

以上海为例，上世纪90年代，上海市政府运用政府举债、土地批租等方式，投入了3650亿元修建了杨浦大桥、内环高架、地铁一、二号线等多个重大市政项目。按照当时的投融资体制，建设高速公路的资金和管理无法得以满足，通过BOT模式修建高速公路由此应运而生。

2002年，首批BOT模式建设的高速公路之一莘奉金高速建成通车，同一批次的嘉浏高速、沪青平高速也于同年竣工。由于此批试点成功，一些之前持观望态度的民营企业纷纷介入，上海市政府原定2005年完成的7条高速公路招商任务，提前3年完成。

到2002年，上海全市的高速公路有七成是由民营资本参股建设，完成了嘉浏、沪青平、同三国道高速公路等12个项目的招商，投资规模近300亿元，引进各类社会资金约274亿元。

然而，这一模式却在2006年陈良宇案发后戛然而止。随着陈良宇案的逐步曝光，沪杭高速公路、沪青平高速公路建设运营中暴露出一系列政商勾结腐败问题，迫使上海市政府在基础设施建设投融资模式选择上趋于谨慎，此后，上海市政府事实上中止了这项在高速公路建设、运营领域开展长达9年之久的引入民营资本的市场化尝试。

此后，一些国有公司在政府的授意下接盘，上海高速公路回归国有化正式启动。

上海市国有资产规划投资委员会常任委员杨建文表示，未来上海高速公路以及规划中耗资近2000亿的轨道交通投资运营，将以国有资本为主。

与上海面临同样境况的浙江省，2008年末该省交通厅公开宣布，今后省内高速公路建设将主要采用政府还贷模式，这也是以往各地兴建基础设施所采取的老办法。

此种回归，对于地方政府来说，财政将承受巨大压力。

未解的改革

除了财政问题以外，有关国有企业能否经营好高速公路的质疑声也从未间断。

事实上，沪杭高速公路2002年前国有运营亏损的事实，提醒着走回头路的风险。

沪杭高速于1995年利用世界银行贷款修建，总投资为57亿元，1998年建成通车。其所有权和经营权分属上海路桥发展股份有限公司,以及下辖的沪杭高速公路实业有限公司所有。

但作为长三角地区最为繁忙的高速公路之一，沪杭高速在2002年以前一直处于亏损状态。

国企惯有的粗放式经营管理，被认为是导致亏损的主要原因。其中之一是，沪杭高速的过路费收取相当混乱，特别是长途客运车辆和长途货运物流集装箱卡车收费流失最为严重。沪杭高速公路实业有限公司和多家客运单位以及货运集卡车辆签订了长期过路协议，以10元的协议价允许其车辆通过沪杭高速，而按照公开的收费标准，一辆小车通过沪杭高速收费35元，一辆大车105元。

2002年，福禧集团通过从上海城投受让路桥公司99.35%的股份后，取得了沪杭高速公路的经营管理权。通过缝补收费漏洞，第二年，过路费就比上一年增长了50%，此后连续三年，每年都增长1.5亿元左右。同时，道路养护费用也下降到之前的1/10，一年不到2000万。

高速公路引入民营资本竞争，还显著降低了高速公路的建造成本。2004年开工新建的民营嘉金高速公路，其建设成本每公里为8000万元，而国内同时期同等级的高速公路，建设费用每公里高达2亿。

不过，由于BOT模式中出现的大面积政商腐败情况，决定了上海的决策层基于政治顾虑，将淘汰这一做法。

但国企如何经营好高速公路，仍未有确定的答案。

杨建文曾向上海市有关领导提交了一份名为“上海市应设立大型融资租赁公司加快解决轨道交通等基础设施建设资金问题”的建议书。

他的主要建议是，成立一家由国有资本主导的保险公司、社保基金、商业银行组成的金融租赁公司，为政府修建地铁融资，地铁完工后该租赁公司向政府购买地铁，并将地铁租给政府指定的一家市场化运作的公司运行，运行收入以租金的形式上交租赁公司。

尽管只是针对地铁，但杨建文的这一方案亦可视为未来上海基础设施建设的改革方向之一。杨建文认为，未来无论采取哪种模式，国有资本都将占据主导地位。