水污染事件频发 监管陷困局
导语:

田鹏 李媛媛

2012年刚开始,中国发生了两起环境事件,污染了广西龙江和中国第一大河长江两条河流,污染物分别是有金属镉和有机物苯酚。这两起事件因为威胁到了柳州、镇江等数座城市居民的饮水安全而备受关注。

先是位于广西的龙江1月15日发生了镉污染事件,河池宜州市境内龙江河段被污,流至下游的柳江,威胁了柳州市的饮用水安全。

龙江镉污染事件还未平息,江苏镇江2月初又发生了苯酚污染城市水源地事件,事件原因至今未有定论。

实际上,这两起环境事件只是冰山一角。中国的环境突发事件的数量正迅猛增长,成为亟须应对的现象。而目前,地方政府既无“防患于未然”的管理能力,也无有效的应急手段;在风险管理、预警和应急处置各方面都存在漏洞。

中央层面虽然定出了政策,也进行了制度安排,环保部门的监测能力,硬件设施水平亦有提升,但因为部门利益的牵扯、地方政府发展经济的冲动、现行环保体制对地方缺乏有力控制手段等原因,这些制度和政策未能实质性解决问题。

水事件频发

根据近年的统计数字,中国已经进入了环境安全事件高发的时期。

根据北京师范大学水科学研究院教授丁爱中对2004到2009年之间上报到环保部的709起环境事件进行的统计,中国的环境事件呈现迅速上升的态势,6年之间环境事件的次数几乎上升了3倍,在2009年接近180起。

按污染介质分类,地表水污染事件最多,占了环境事件总数的49%。而地表水污染事情数量排在前三位的省份是广东、浙江和江苏。而按污染物类型分类,有机物占比最高,达48.7%;重金属占11.2%。其中,有机物污染事件前三位的省份是浙江、江苏和广东;重金属污染事件最多的是湖南。在对各地进行的风险等级划分中,广东、浙江和江苏被划为极高风险区。在8起特别重大事件中,与地表水污染直接相关的占了4起;重金属污染2起。

在这些环境事件的起因中,占比最大的三类原因分别是:安全生产占39.5%,交通事故占25.2%,企业排污占13.4%。

丁爱中认为环境事件呈上升趋势的原因,一方面是因为监测水平的提高,各方面对于环境事件的认识在提高,漏报的情况在减少;另一方面,工业发展,污染源的总量在增加,其发展过程中也累积了很多问题,遇有一定条件,比如大的降雨,就以突发事件的形式表现出来了。

环保NGO组织公众环境研究中心建立并运行了中国水污染地图数据库。该机构的主任马军表示,中国之所以出现环境事件高发的状况,一方面是在中国的工业结构中,重化工等重污染行业所占比重很高,总量增长很快,管理又不到位,造成了污染高发的趋势;另一方面,其分布呈现“遍地开花”的态势,大的地方大搞,小的地方小搞,反正到处都是。

身兼重点流域和近岸海域水污染防治“十二五”规划指导组组长的夏青则认为,中国的问题在于“小工厂多,不规矩的多”,全国有大量的县级企业,有的规模还挺大,但没有监管。既无生产许可证,也不在污染源普查范围内。

政策反应

面临频发的水环境事件,中央层面的对应政策虽显滞后,却也陆续推出。就在最近这两起水环境事件之前,针对水环境污染和相关事件的中央政策频密出台。

2011年12月28日,国务院以国函[2011]167号文批复了《全国重要江河湖泊水功能区划(2011-2030年)》(以下简称《区划》)。该《区划》共涉及河流1027条,基本上是流域面积1000平方公里以上的河流,约占全国1000 平方公里以上河流总数的2/3。采用两级水功能区划体系,涉及总河长17.8万公里,湖库总面积4.33万平方公里,共4493个水功能区(其中81%的水功能区水质目标为I-III类)。

2月初,水利部副部长胡四一就《区划》表示,一些地区水资源开发已经接近或超过当地水资源承载能力,引发一系列生态环境问题。水污染状况仍然十分严重,直接威胁城乡饮水安全和人民身心健康。由于江河湖库水域没有明确的功能划分和保护要求,出现了用水、排污布局不尽合理、开发利用与保护的关系不协调、水域保护目标不明确等问题。编制《区划》的目的在于,和确定不同水域的功能定位,明确管理目标,强化保护措施,实现水域的分类管理和保护,促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。

《区划》被批复之后不久,今年1月12日,发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号),提到2015年,重要江河湖泊水功能区水质达标率要提高到80%以上,城镇供水水源地水质全面达标。

在这份《意见》的第十四条特别提到,禁止在饮用水水源保护区内设置排污口,对已设置的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除。强化饮用水水源应急管理,完善饮用水水源地突发事件应急预案,建立备用水源。

但政策的落实情况不一定尽人意。丁爱中表示,真正到地方的层面,落实的时候有很多困难,比如说,很多的企业,包括排放污染的企业,都是地方招商引资引进来的企业。地方政府对这种企业是开绿灯的。

马军则认为以行政干预为主的政策并不能治本。“每次出现污染事件,总会引发一轮行政干预,相当于一场运动式执法。当时会有一些效果的,可能有一些污染企业会被关闭。但风头过去以后,这些企业还会‘春风吹又生’。”

丁爱中认为,在环保层次之外,在更高的层面上国家需要协调经济发展和水资源保护利用的关系,“在国家层面,需要具体的功能区划分——哪些地方要保护?哪些地方要发展?在地方层面,也存在同样的问题,要搞清楚走一条个什么样的路。”

监管困局

水环境事件已是痼疾,中央层面虽有种种政策和制度安排,但在落实上困难重重,而环保部等中央部委对于地方的监管则是鞭长莫及。

夏青表示,虽然环保部门的监测能力已经大幅提高,但仍不足以应付“遍地开花”的污染源企业。具体执行上,应该严格执行环境影响评价和生产许可证监管的制度。在更宏观的层面上,则需要调整产业结构,解决“小工厂多,不规矩的多”的问题,适当推进产业集中。

马军认为,将污染源企业集中于化工园区虽然有利于监管,但并不能解决更深层次的问题。化工园区集中生产,也可能集中污染。对于环境事件的防范,最终还是必须要落实到对企业的严格监管上。但现实情况是,环境监管一直存在漏洞,执法不严的问题广泛存在。在环境决策的过程中间,环评没有能够守住大门,走过场。

中国的环保系统并不是垂直管理的架构,地方的环保部门是地方政府的下设机构,其监管执法缺乏独立性,易受到当地的行政干预。“都是一把手说了算,很多时候到地方层面,环保局更难做了。”丁爱中说。

中国的对于环境事件的法规也导致“违法成本低,守法成本高”的现象。“大量企业宁可交罚款也不愿意解决污染问题。”马军说,中国的化工产业之所以能以“超常规的速度发展”,很大程度上可以归因于中国的“环境管理比较虚弱”,相对于其他国家形成了“环境成本洼地”的竞争优势。

而中国惯有的部门利益的“门户之见”也是造成环保推进不力的因素之一。重点流域和近岸海域水污染防治“十二五”两个规划的编制过程中,水利部和环保部就为了两个监测断面的设置争得不可开交。“有环保部的官员就表示,我们的断面就得我们建,不能别人建。这是底线。打得跟两国交战一样。”一位参与了整个过程的政府官员透露。

而监测等方面的硬件水平提升之后,却未必能有效运行。“咱们国家一些环保的措施,建的时候投入大。但运行和管理是一个很大的问题,建成以后也就成为一个摆设。”丁爱中说。

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