胡蓉萍

因金融危机而搁置数年的存款保险制度又被决策层提上了议事日程。

知情人士表示，未来中国的存款保险制度设计或将借鉴国际存款保险制度中较为成熟的有限赔付、差别费率和早期纠正机制等做法。在赋予存款保险机构一定的风险管理职能以及5家大型国有控股商业银行也必须加入存款保险方面，各方基本达成了共识。

存款保险机构是单独设立机构还是央行内部成立基金？其职责权限如何界定？这些问题引发市场各种猜测。

将有适度风险管理职能

今年1月召开的第四次全国金融工作会议提出“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施”，市场预计存款保险制度的建立有望加快。

目前，国际上的存款保险制度主要有三种类型：一是以英国为代表的“单一付款箱”型，只负责赔付储户的存款；二是以美国为代表的“风险最小化”型，除了负责赔付，还包括了对银行的重组甚至监管等广泛的功能；三是功能介于两者之间，以日本为代表的“中间型”。

金融危机期间，英国北岩银行发生了挤兑，导致许多是从“单一付款箱”型起步的国家，后来也转向了“中间”型或者“风险最小化”型。

“理想状态下，它应该以准政府机构的形式设立。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁表示。

有接近央行人士表示，为确保制度平稳推出，央行的设想是按照分步走的原则，先在央行内设一个存款保险基金，其职能设置类似于“中间型”，保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳，未来再逐步过渡到社会化的存款保险机构。

由于没有存款保险，以前国内的银行问题大都由中央银行用再贷款进行救助。有学者表示，央行有负责金融体系系统性稳定的法定职责，存款保险制度运行的后援职能恐仍须由央行承担。此次危机中，中国香港地区实行临时性全额保险时，即明确全额保险所需资金由外汇储备基金予以保障。

“在央行内设一个存款保险基金，由央行为存款保险制度起步保驾护航，有利于制度稳健推出。毕竟建立存款保险制度是引入一项新的机制，制度从建立到完善有一个过程。存款保险制度起步阶段，通过保费征收的资金需逐步积累，遇到处置金融风险时，还需依赖央行支持以确保制度有效运作”。相关专家指出。

此外，设立相对独立的存款保险机构，意味着还要投入额外的人力、物力成本。“设立基金还是机构，本身并不重要，重要的是赋予存款保险有效防范化解和参与风险处置的职责。”中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇表示，“存款保险制度应有处置金融风险、维护金融稳定的职能，也是金融安全网的重要组成部分。”

大行加入+差别费率

长期以来，中国实际上实行的是对个人储蓄存款的隐性全额存款担保，国家实际上承担着存款保险的责任。

“国家隐性而模糊的担保存在很大的道德风险，由于国家没有明示担保的范围和程度，往往激励金融机构过度冒险，存款人和投资者也缺乏风险意识。同时，隐性存保制度下，破产银行的退出机制缺乏，必然导致银行业经营效率低下，从而造成风险因素积聚，不利于金融的长期稳定”，早在2006年，魏加宁就如此担忧。

也正是因为这种隐性的国家担保制度，导致大型商业银行加入存款保险制度的动力不足，是否需要加入一直备受争议。但近日权威人士透露，国有大型商业银行加入存款保险制度已经达成共识。

中国的5家大型国有控股商业银行在金融市场上占据绝对主导。事实上，中国政府先后通过注资、剥离不良资产等方式，以及提供税收减免，再贷款等扶持政策，为支持大型商业银行股份制改革和发展投入了巨额资金。

有专家表示，大型商业银行已从国家为维护金融稳定的政策中享受了巨大好处，国家付出了这么大代价改革重组的大型银行恐怕不好开口说不需要加入存款保险制度。况且，中国经济尚未完整经历一个经济周期，将来并不排除出现风险，这个时候显然不能再由国家来完全承担损失，应该寻求市场化的解决机制。

建行董事长王洪章日前表示：“存款保险制度对银行很重要，我们非常欢迎这一制度。”

大行强制加入的存款保险制度或将实行差别费率，也显示出对大行的区别对待。瑞银证券发布报告认为，考虑到中国金融体系的现状，先实行简化的分类差别保险费率，条件具备后再过渡到风险差别费率可能更为可行。存款保险制度推行初期，0.04%~0.12%的差别费率水平也许较为合适，例如对国有大行、股份制银行和城商行农信社三类群体分别实行0.05%、0.08%和0.11%的费率水平。

十年酝酿

在2008年爆发的全球金融危机中，作为成熟的风险管理制度，存款保险制度显示出其在维护金融稳定中的重要作用。但在中国，和利率市场化、汇率改革等所有重大制度安排一样，存款保险制度也酝酿了多年。

魏加宁回顾，早在2006年他就建议尽快建立存款保险制度，他说：“当时我国经济正处于景气高峰阶段，银行业不良资产剥离完毕，重组也完成，银行业绩好，财政收入也充裕，若错过好时机，一旦经济紧缩出现大量问题时银行再考虑建立存款保险制度，就为时已晚。届时，政府为维护金融稳定不得不再次买单。因为存款保险基金有一个积累的过程，如果推出过晚，当危机发生，或者经济周期出现逆转，有较多金融机构破产时，就会手足无措。”

早在1997年，中国人民银行就成立了存款保险制度研究课题组，着手研究存款保险制度。2007年初，第三次全国金融工作会议决定，推行存款保险制度。2010年初，国务院决意加快建立存款保险制度，由央行牵头制定详细方案。

“虽然这一最佳时机已过去，但目前也还不是最坏的时机，毕竟国家财政收入也还在大幅度增长，银行利润也再大幅度增长，因此应抓紧时间尽快推出存款保险制度，而不要等到‘亡羊’时再去‘补牢’。”魏加宁强调。

本报获悉，建立存款保险制度的制度框架已基本成型，《存款保险条例》也已起草完毕。

今年1月召开的第四次金融工作会议之后，中国人民银行行长周小川在接受记者采访时表示：“在2007年的全国金融工作会议上，国家决定要推行存款保险制度，会议之后实施方案都已经做出来了，但正好赶上全球金融危机爆发，主要精力放在应对危机上了，这一制度建设相应有所推迟。目前来看，此前的准备工作大体都是有效的，需要寻找一个合适的时机，择机出台。”